IV SA/Wa 1462/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności na rzecz skarżącego A. H. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...] Wojewódzki Zespół d.s. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej jaklo organ), po rozpatrzeniu odwołania A. H. (dalej jako skarżący) od decyzji Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...], wydanej w przedmiocie odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak sprawy: [...] w sprawie małoletniej L. H. stwierdził, iż decyzja Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] sierpnia 2016r., została wydana z naruszeniem prawa, ale nie zostaje uchylona bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej Stan sprawy był następujący: W dniu [...] października 2016 r. A. H. zwrócił się do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], z wnioskiem o wznowienie postępowania dotyczącego wydania orzeczenia o niepełnosprawności dla małoletniej L. H.. W toku postępowania przed organem I instancji dwukrotnie małoletnia zobowiązana była do stawiennictwa na posiedzeniach składu orzekającego. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności małoletniej L. H., uznając, iż brak udziału ojca dziecka oraz przedstawiona przez niego dokumentacja leczenia (zaświadczenie lekarskie z [...] października 2016 r.), nie miały wpływu na wynik sprawy toczącej się w przedmiocie orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2016 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] Wojewódzki Zespół d.s. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. H. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W toku postępowania przed organem odwoławczym przeprowadzono dwie konsultacje - przez psychologa oraz specjalistę neurologa. Członkowie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności wydali opinię podtrzymującą stanowisko wyrażone w I instancji. Uzasadniając wydana decyzję, Wojewódzki Zespól d.s. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w sprawie oraz przeprowadzone konsultacje, nie pozwalają na zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia w przedmiocie zaliczenia L. H. do grona osób niepełnosprawnych. Jednocześnie Wojewódzki Zespół podkreślił, że fakt, iż stanowiska obojga rodziców nie są spójne w przedmiocie zaliczenia małoletniej L. H. do osób niepełnosprawnych, nie może stanowić przesłanki do zaliczenia bądź niezaliczenia dziecka do osób niepełnosprawnych. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. H. zarzucił naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w wyniku pominięcia wniosków płynących z dokumentów złożonych przez uczestnika postępowania, a dotyczących stanu zdrowia małoletniej L. H. oraz art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji w której zaniechania organów dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego i dokonania oceny materiału dowodowego w pełni uzasadniały zmianę decyzji organu I instancji. Ponadto skarżący wywodził, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, z późn. zm.), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na zaliczeniu małoletniej L. H. do osób niepełnosprawnych, w sytuacji w której ww. nie posiadała naruszonej sprawności fizycznej lub psychicznej w okresie przekraczającym 12 miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 818 uchylił decyzję organu z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], stwierdzając, iż wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, w zw. z art 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przedwczesną i niepełną ocenę materiału dowodowego oraz art. 15 K.p.a. w wyniku nieustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania. Zdaniem Sądu brak było w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odniesienia się do dokumentów przedłożonych przez skarżącego i wyjaśnienia w jakich przesłankach organ upatruje nieistnienia wpływu tychże dokumentów na decyzję ocenianą w postępowaniu wznowieniowym. Sąd wskazał, że organ odwoławczy po przeprowadzeniu dalszego postępowania zgodnie z rozważaniami Sądu rozpozna sprawę co do jej istoty, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, po ewentualnym jego uzupełnieniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], Wojewódzki Zespół d.s. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] stwierdził, iż decyzja Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] sierpnia 2016 r., znak sprawy: [...] została wydana z naruszeniem prawa, ale nie zostaje uchylona bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności uznał za dowód w sprawie zaświadczenie lekarskie z dnia [...] grudnia 2016 r. wydane przez pediatrę specjalistę neurologii dziecięcej D. K., jednak organ nie zgodził się ze stwierdzeniem, że w tym konkretnym przypadku doszło do pełnego powrotu do zdrowia w czasie krótszym niż 12 miesięcy. Odnosząc się do załączonego przez A. H. zaświadczenia z dnia [...] października 2016 r. specjalisty chorób dziecka dr M. F., organ również nie podzielił zawartego w nim stanowiska, twierdząc, iż ocena stanu zdrowia nie jest jedynym wyznacznikiem niepełnosprawności - orzecznictwo o niepełnosprawności uwzględnia zarówno fizyczne, psychiczne jak i społeczne aspekty funkcjonowania, w tym wypadku dziecka. Organ wskazał również, że orzekanie o niepełnosprawności nie jest jedynie oceną stanu zdrowia, a badane zaświadczenia z pewnością nie dotyczą oceny czy L. H. jest dzieckiem niepełnosprawnym, ponieważ jedynie odnoszą się w sposób ogólnikowy - według organu - do stanu zdrowia, nie uwzględniając aspektu niepełnosprawności w świetle obowiązujących przepisów. Podsumowując swój wywód Wojewódzki Zespół wyjaśnił, że wystąpiła podstawa wznowienia postępowania, ale nie miała ona wpływu na wynik sprawy, bowiem ponowna merytoryczna ocena sprawy co do zaliczenia małoletniej do grona osób niepełnosprawnych, prowadzi do konkluzji o braku podstaw do wydania decyzji innej w swej treści niż dotychczasowa decyzja ostateczna. Z takim stanowiskiem nie zgodził się skarżący wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie i zaskarżając w całości decyzję Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] marca 2018 r. znak [...]) stwierdzającą wydanie decyzji z [...] listopada 2016 r. znak [...] z naruszeniem prawa, ale nie uchylającą ww. decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącego w sposób wybiórczy, lakoniczny i nieprzekonujący; 2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do skarżącego do władzy publicznej objawiający się w dokonaniu oceny materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącego w sposób wybiórczy, lakoniczny i nieprzekonujący, mimo iż poprzednie rozstrzygnięcie organu zostało uchylone ze względu na pominięcie przez organ dowodów złożonych przez Skarżącego; 3. art. 151 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji [...] listopada 2016 r. znak [...], w sytuacji, w której prawidłowa ocena materiału dowodowego winna doprowadzić do uchylenia ww. decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej sprawę. II. Naruszenie prawa materialnego tj.: 4. art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721, z późn. zm.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na zaliczeniu małoletniej L. H. do osób niepełnosprawnych, w sytuacji w której w/w nie posiadała naruszonej sprawności fizycznej lub psychicznej w okresie przekraczającym 12 miesięcy. W związku z wyżej wymienionymi zarzutami skarżący wniósł o: - rozważenie przez Sąd możliwości uchylenia decyzji z [...] listopada 2016 r. Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] znak sprawy [...]). - uchylenie w całości decyzji z [...] marca 2018 r. Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] znak sprawy [...] . - zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ) - zwanej dalej "ppsa", uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] , Wojewódzkiego Zespołu d.s. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Celem ponownej kontroli sądowej przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy pozostaje dokonanie weryfikacji prawidłowego zastosowania się do nich przez organ administracji. Z treści art. 153 p.p.s.a. wynika, że ma on charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji, czy interpretacji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organ oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych. W ocenie Sądu, uchybienia procesowe, z powodu których została uchylona decyzja Wojewódzkiego Zespołu d.s. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] zostały powielone także w kontrolowanym postępowaniu, czego skutkiem było wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.). Obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia wiąże się z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji. Ma rację skarżący, zarzucając organowi przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej objawiający się w dokonaniu oceny materiału dowodowego przedłożonego przez niego w sposób wybiórczy, lakoniczny i nieprzekonujący, mimo iż poprzednie rozstrzygnięcie organu zostało uchylone ze względu na pominięcie przez organ dowodów złożonych przez skarżącego. Nie można uznać, że zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 listopada 2017 roku, sygn. akt IV SA/Wa 818/17 organ w należyty, wyczerpujący i zgodny z wyżej powołanym przepisami kpa odniósł się do dowodów przedłożonych przez skarżącego. Negatywną ocenę działań organu Sąd opiera na treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej dopuszczonych dowodów. Poza enigmatycznym, niepogłębionym stwierdzeniem, że nie można zgodzić się z treścią przedłożonych przez skarżącego zaświadczeń - dr n. med. D. K. i dr n. med. M. F. – organ nie przytacza żadnych innych argumentów. Należy zgodzić się ze skarżącym, że organ II nie podjął nawet próby polemiki z przedstawionymi przez skarżącego zaświadczeniem lekarza prowadzącego małoletniej oraz zaświadczeniem. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że przedłożone przez niego zaświadczenia nie zostało skonfrontowane z wynikami badań, które zostały przeprowadzone przez organy, co sprawiło, że ocenie organu brak jest jakichkolwiek podstaw merytorycznych. Tak jak to zarzucono w skardze, w uzasadnieniu skarżonej decyzji ograniczono się w zasadzie wyłącznie do opisania dowodów przedstawionych przez Skarżącego, bez wskazania powodów dokonania takiej, a nie innej ich oceny. Uchylając poprzednią decyzję organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odniesienia się do dokumentów przedłożonych przez skarżącego i wyjaśnienia w jakich przesłankach organ upatruje nieistnienia wpływu tychże dokumentów na decyzję ocenianą w postępowaniu wznowieniowym. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, uchybienia te nie zostały przez organ wyeliminowane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że organ ponownie nie dochował obowiązków: podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), wyjaśnienia rozstrzygnięcia w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), w tym przesłanek którymi się kierował (art. 11 K.p.a.), zebrania i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), i dokonania oceny tego materiału na podstawie jego całokształtu (art. 80 K.p.a.). Cytowane przepisy określają obowiązki organu administracji publicznej, gdy idzie o podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dopuszczania jako dowodu wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona, a w konsekwencji prawidłowego uzasadnienia decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Wykładnikiem realizacji powyższych zasad jest dokonanie przez organ logicznego wywodu na temat pozytywnych i negatywnych przesłanek rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa albo interpretacji zaistniałych w sprawie okoliczności. W przekonaniu Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie sprostał obowiązkom wynikającym z powyższych zasad, o czym była już mowa wcześniej. Przede wszystkim jednak - z naruszaniem art. 153 p.p.s.a. - nie zastosował się w pełni do zaleceń tut. Sądu zawartych w wyroku z dnia 7 listopada 2017 roku, sygn. akt IV SA/Wa 818/17. W tym miejscu należy dostrzec, że brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie odniesienia się do zarzutów skarżącego nie mógł zostać konwalidowany późniejszymi wyjaśnieniami organu, zawartymi w odpowiedzi na skargę. Zwrócić należy uwagę, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym skierowanym do Sądu i nie stanowi uzupełnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, ani też nie służy wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu. W związku z tym nie może zastępować uzasadnienia w tym znaczeniu, że rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zostać potraktowane jako element uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stanowić przedmiotu kontroli Sądu. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił tylko zaskarżoną decyzję, uznając, że przedstawione wady postępowania mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenia pełnomocnika – adwokata ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, przy czym - co należy raz jeszcze podkreślić - w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu organ odwoławczy m.in. odniesie się do wszystkich przedstawionych przez skarżącego dowodów oraz jego twierdzeń, ujętych również w skardze, a także oceni ich związek z niniejszą sprawą. Natomiast konieczność uzupełnienia postępowania we wskazanym przez Sąd zakresie czyni zbędnym dalszą kontrolę zaskarżonej decyzji, w tym pod kątem dalej idących zarzutów skargi.