IV SA/Wa 1462/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Aleksandra Westra, Protokolant st. ref. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 lutego 2023 r. nr KWT.73.1.2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2022 r. znak [...]. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi Gminy Z. , była decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 13 lutego 2023 r. nr KWT.73.1.2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 29 ust. 3a ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, dalej również "ustawa" lub "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków"). Z treści zaskarżonej decyzji wynikało, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej również "Dyrektor RZGW" lub "organ pierwszej instancji") zawiadomieniem z 13 października 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Gminę Z. (dalej również "Gmina" lub "skarżący") za niewydanie na wniosek L. A. C. (dalej również "wnioskodawca") z 29 grudnia 2021 r. warunków przyłączenia do sieci wodociągowej dla budynku gospodarczego położonego w miejscowości Z. działka nr [...], w terminach określonych w art. 19a ust. 1 lub 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Po uzyskaniu informacji o rodzaju budynku, którego wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej dotyczył oraz braku zawiadomienia o przedłużeniu terminu wydania warunków technicznych, Dyrektor RZGW decyzją z [...]. znak [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 3a, ust. 4, ust. 6 pkt 3 w związku z art. 27a ust. 3 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej również "k.p.a."), nałożył na Gminę Z. administracyjną karę pieniężną za niewydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej na ww. wniosek, w wysokości 51 000 (pięćdziesiąt jeden tysięcy złotych) złotych, w terminach określonych w art. 19a ust. 1 lub 2 ustawy. Organ pierwszej instancji ustalił, że wniosek o przyłączenie do sieci wodociągowej został złożony 29 grudnia 2021 r. oraz, że dotyczył przyłączenia budynku gospodarczego. Tym samym termin na jego załatwienia wynosił 45 dni i upłynął 12 lutego 2022 r. Tymczasem warunki przyłączenia do sieci wodociągowej zostały wydane 26 maja 2022 r., czyli 102 dni po terminie określonym w art. 19a ust. 1 pkt. 2) ustawy. Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, że Gmina nie wydając warunków przyłączenia w ustawowym terminie, działała umyślnie w zamiarze bezpośrednim godząc się na łamanie przepisów ustawy. Gmina wniosła odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora RZGW i wskazała, że została wydana z naruszeniem art. 189d k.p.a. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej również "Prezes" lub "organ") decyzją z 13 lutego 2023 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji, z uwagi na niewłaściwą redakcję rozstrzygnięcia i orzekł co do istoty sprawy, tj. stwierdził naruszenie art. 29 ust. 3a ustawy przez gminę Z. poprzez niewydanie warunków przyłączenia do sieci budynku gospodarczego położonego w miejscowości Z., działka nr [...], w terminie określonym w art. 19a ust. 2 ustawy (pkt 1 decyzji) oraz nałożył na Gminę Z. karę pieniężną w wysokości 51 000,00 zł (pięćdziesiąt jeden tysięcy złotych) i zobowiązał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na rachunek bankowy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że sposób określenia kary za naruszenie art. 19a ust. 1 i 2 ustawy ma charakter kary "sztywnej", w związku z czym wyłączona została ustawowo możliwość miarkowania kary. Oznacza to, że organ nie ma w tym zakresie możliwości kształtowania wysokości kary pieniężnej na podstawie administracyjnego uznania. W związku z tym powołanie się do dyrektyw wymiaru kary określonych w art. 189d k.p.a. było niezasadne. Dodatkowo organ stwierdził, że nie zaistniały okoliczności umożliwiające odstąpienie w drodze decyzji od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu art. 189f k.p.a. Zdaniem Prezesa waga naruszenia prawa przez Gminę nie jest znikoma. Gmina Z. wywiodła skargę na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 13 lutego 2023 r. w części dotyczącej wysokości nałożonej kary. Zaskarżonej decyzji zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że Gmina nie wydając warunków przyłączenia w ustawowym terminie działała umyślnie w zamiarze bezpośrednim godząc się na łamanie przepisów ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia przez organ administracyjnej kary pieniężnej w maksymalnej wysokości, pomimo iż zachodziły przesłanki uzasadniające wymierzenie kary w niższej wysokości, a także naruszenie przepisów prawa procesowego tj. – art. 189d k.p.a., poprzez błędne zastosowanie wskazanych w przepisie dyrektyw wymiaru kary administracyjnej do stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na określenie wysokości kary pieniężnej, – art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że naruszenie przez Gminę określonych ustawą terminów nie miało znikomej wagi; – art. 8 k.p.a. oraz 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji polegające w szczególności na nieodniesieniu się w sposób bezpośredni do argumentów podniesionych przez skarżącego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o "zmianę decyzji w części odnoszącej się do wysokości kary poprzez nałożenie kary pieniężnej w niższej wysokości odpowiadającej właściwym wytycznym, co do wysokości kary przewidzianym w przepisach k.p.a.". Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik skarżącego, na rozprawie 8 listopada 2023 r. podniosła, że wniosek złożony 29 grudnia 2021 r. nie został podpisany przez wnioskodawcę. Brak formalny wniosku uniemożliwiał jego rozpoznanie, stąd kara nie powinna być wymierzona. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wyraziła przekonanie, że kara powinna być miarkowana i uwzględniać sytuację gminy, a zatem także niedostateczną liczbę pracowników. Dodała, że przy miarkowaniu kary należało wziąć pod uwagę niezwłoczną reakcję Gminy na prawidłowo złożony wniosek. Ponadto, Wójt Gminy wskazał, że pierwotny nieprawidłowy wniosek złożyła matka wnioskodawcy. Po zwróceniu uwagi przez pracownika gminy, że wniosek jest niepodpisany, stwierdziła, że im się nie spieszy i syn kiedyś przyjedzie go podpisać. Po okazaniu przez Sąd kopii wniosku z karty 7 akt administracyjnych z podpisem wnioskodawcy i kopii wniosku z karty 14 akt administracyjnych bez podpisu wnioskodawcy Wójt oświadczył, że wnioski które wpływają do urzędu są przez niego dekretowane. Zatem wniosek z podpisem wnioskodawcy jest egzemplarzem znajdującym się w posiadaniu wnioskodawcy niezłożonym w urzędzie, ponieważ nie ma na nim dekretacji Wójta. Pełnomocnik organu, obecny na rozprawie 8 listopada 2023 r., podniósł, że nawet przetrzymywanie niepodpisanego wniosku i nie nadanie mu biegu jest rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, niezależnie od wniosków i zarzutów, albowiem decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 13 lutego 2023 r. oraz decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. , zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną powyższych rozstrzygnięć był art. 29 ust. 3a i ust. 6 pkt 3) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowe odprowadzanie odpadów. Zgodnie z tymi przepisem przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które nie wydaje warunków przyłączenia do sieci w terminach określonych w art. 19a ust. 1 lub 2 ustawy, podlega karze pieniężnej, która wynosi 500 zł za każdy dzień zwłoki. Karę pieniężną wymierza organ regulacyjny w drodze decyzji (art. 29 ust. 5 ustawy). Zgodnie z art. 19a ust. 1 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne - na pisemny wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci - jest obowiązane wydać warunki przyłączenia do sieci albo uzasadnić odmowę ich wydania, w terminie (-) 21 dni - od dnia złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w tym znajdujących się w zabudowie zagrodowej (pkt 1 przepisu) lub (-) 45 dni - od dnia złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w pozostałych przypadkach (pkt 2 przepisu). Powyższe terminy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może przedłużyć, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, odpowiednio o kolejne 21 albo 45 dni, po uprzednim zawiadomieniu podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci z podaniem uzasadnienia przyczyn tego przedłużenia (art. 19a ust. 2 ustawy). Do powyższych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, terminów na uzupełnienie wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, okresów innych opóźnień spowodowanych z winy podmiotu wnioskującego o przyłączenie do sieci albo z przyczyn niezależnych od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (art. 19a ust. 5 ustawy). Stosownie do treści art. 19a ust. 4 ustawy wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci zawiera co najmniej: (1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci; (2) wskazanie lokalizacji nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci, w tym jego adres i numer działki ewidencyjnej, na której się znajduje; (3) informacje o przeznaczeniu i sposobie wykorzystywania nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci; (4) określenie dobowego zapotrzebowania na wodę z podziałem na wodę do celów bytowych, technologicznych, przeciwpożarowych oraz innych, z uwzględnieniem przepływów średniodobowych i maksymalnych godzinowych oraz wielkości ładunku zanieczyszczeń; (5) określenie ilości i jakości odprowadzanych ścieków z podziałem na ścieki bytowe i przemysłowe; (6) plan zabudowy lub szkic sytuacyjny, określający usytuowanie przyłącza w stosunku do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i sieci uzbrojenia terenu. Przy czym do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 27c ustawy). Zgodnie z zasadą pisemności postępowania, wyrażoną w art. 14 § 1a k.p.a., pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Jeżeli podanie nie spełnia tego wymagania, należy wezwać wnoszącego pismo do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Co więcej, ocena organu, czy zostały spełnione powyższe przesłanki powinna mieć miejsce z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji w toku postępowania stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Przy czym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.) Mając na uwadze powyższe uregulowania sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w sprawie nie ustaliły stanu faktycznego sprawy i co najmniej przedwcześnie uznały, że zaistniały podstawy wymierzenia skarżącemu kary na podstawie art. 29 ust. 3a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w wysokości 51 000 (pięćdziesiąt jeden tysięcy) złotych. Organy przyjęły, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z 29 grudnia 2021 r. i zakończyło się 26 maja 2022 r. Zdaniem organów postępowanie powinno trwać 45 dni, a trwało 102 dni. Takie ustalenia - w ocenie Sądu - były niekompletne. Organy nie ustaliły, ani nie podjęły próby ustalenia, czy istniały okresy wyłączające bieg terminu, o którym w art. 19a ust. 5 ustawy, w szczególności czy wniosek złożony 29 grudnia 2021 r. był (lub nie) obarczony brakiem formalnym w postaci braku podpisu wnioskodawcy. Tymczasem w aktach administracyjnych znajdują się dwie kserokopie wniosku - karta 7 i karta 14. Oba wnioski zawierają potwierdzenie złożenia w siedzibie Gminy (prezentatę). Różnica pomiędzy tymi wnioskami polega na tym, że na wniosku z karty 7 widnieje podpis wnioskodawcy, ale brak dekretacji Wójta Gminy, zaś na wniosku z karty 14 nie widnieje podpis wnioskodawcy, ale jest dekretacja Wójta Gminy. Organy nie dostrzegły tej różnicy, ani nie wyjaśniły który wniosek w rzeczywistości został złożony w Gminie 29 grudnia 2021 r. Z oświadczenia Wójta złożonego na rozprawie wynika, że dekretuje on wszystkie wnioski złożone w urzędzie gminy. Możliwe więc, że wniosek niezawierający dekretacji jest egzemplarzem wniosku należącym do wnioskodawcy, który miał być tylko dowodem potwierdzenia złożenia wniosku w urzędzie gminy. Zdaniem sądu okoliczność ta może mieć znaczenie w sprawie i od jej ustalenia zależeć będzie to, czy istnieją podstawy do zastosowania art. 19a ust. 5 ustawy. Nie powinno budzić wątpliwości, że złożenie niepodpisanego wniosku jest okolicznością niezależną od organu i obciążającą stronę inicjująca postępowanie, zaś okres wezwania do usunięcia braku formalnego wniosku jest czynnością wynikającą z przepisów prawa. Tym samym okoliczność obarczenia wniosku brakiem formalnym i usunięcie tego braku wymaga wyjaśnienia przez organ administracji, za pomocą środków dowodowych możliwych do wykorzystania (np. przesłuchania byłego pracownika i wnioskodawcy, jak też osoby, która w jego imieniu składała wniosek - zgodnie z oświadczeniem Wójta Gminy była to matka). Ustalenie tej okoliczności będzie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie na zasadność kary, po uwzględnieniu odliczeń z art. 19a ust. 5 ustawy, i jej ewentualną wysokość. W świetle powyższego sąd stanął na stanowisku, że skoro uchybień procesowych w zakresie ustalenia stanu faktycznego dopuściły się organy obu instancji, to zasadnym było wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji Prezesa z 13 lutego 2023 r., jak również decyzji Dyrektora RZGW z [...] grudnia 2022 r. Na marginesie sąd wyjaśnia, że dyrektywy wymierzenia kary, o których mowa w art. 189d k.p.a. nie mają zastosowania do kar wymierzanych na podstawie art. 29 ust. 3a i ust. 6 pkt 3) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowe odprowadzanie odpadów. Możliwe jest natomiast zastosowanie art. 189f k.p.a. Przy czym ocena przesłanek odstąpienia od wymierzenia tej kary powinna dotyczyć wszystkich okoliczności sprawy, a nie tylko odnosić się do długości postępowania. Z tych względów, działając na podstawie art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzeczono jak w wyroku. Po zwrocie akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem, Dyrektor RZGW ponownie rozpozna sprawę mając na uwadze powyższą ocenę sądu i wyda rozstrzygnięcie z poszanowaniem przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego.