IV SA/Wa 1463/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Tomasz Wykowski, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.),, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. i E. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 roku, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. B. kwotę 370 zł (słownie: trzysta siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania M. i E. B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji dotyczącej scalenia gruntów. Decyzja Wojewody [...] wydana została w wyniku rozpoznania wniosku A. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] września 1980r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na obszarze gminy Z., w części dotyczącej działki nr [...] położonej we wsi R., wydzielonej w wyniku scalenia gruntów na rzecz S. i J. C. w - części na prawach wspólności ustawowej oraz na rzecz M. i E. B. w - części na prawach wspólności ustawowej. Powyższa decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1980r. dotyczyła scalenia gruntów na obszarze całej Gminy Z. i swym zakresem obejmowała także działkę będącą przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 10 obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968r, Nr 3, poz. 13) według której stan własności lub posiadania uczestników scalania lub wymiany gruntów oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określane były na podstawie danych uwidocznionych w ewidencji gruntów. W dniu wszczęcia postępowania w sprawie scalenia gruntów w dniu 17 kwietnia 1979r. w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości (oznaczonej ówcześnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,05 ha) w rejestrze gruntów figurowali jako współwłaściciele J. i S. C. w 1/3 części, A. Z. w 1/3 części oraz M. i E. B. w 1/3 części. W toku postępowania scaleniowego działka nr [...] zmieniła oznaczenie na nr [...] oraz powierzchnię na 0,03 ha i wykazana została w rejestrze gruntowym jako współwłasność S. i J. C. w - części oraz M. i E. B. w - części. Północna część tej działki została natomiast włączona do działki będącej własnością A. Z. Powyższy stan został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1980r. a następnie ujawniony w księdze wieczystej KW [...]. Składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów A. Z. przedstawiła akt notarialny - umowę darowizny z dnia [...] marca 1963r. Nr Rep [...], na mocy której S. C. oraz A. Z. stały się współwłaścicielkami działki stanowiącej drogę dojazdową o pow. 0,032 ha odpowiadającej działce 102 (wg nr po scaleniu) w - części każda. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że Wojewoda [...] słusznie unieważnił decyzję zatwierdzającą projekt scalenia gruntów dzięki czemu możliwe stanie się skorygowanie błędnych wpisów w ewidencji gruntów przed scaleniem oraz wykazanie poprawnego stanu po scaleniu gruntów. Jednocześnie przychylił się do stanowiska Wojewody [...], iż nieprawidłowy wpis w ewidencji gruntów przed scaleniem gruntów oraz opierająca się na nim decyzja zatwierdzająca projekt scalenia nie mogą zmieniać posiadanych tytułów własności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005r. wnieśli M. i E. B. będący właścicielami działki nr [...]. Skarżący podnieśli, że scalenie gruntów miało miejsce w 1980 roku, a w wyniku tego scalenia działka nr [...] będąca własnością A. Z. wydzielona została w zwiększonej powierzchni w stosunku do powierzchni poprzedniej przy jednoczesnym zmniejszeniu działki stanowiącej drogę dojazdową. A. Z. zgodziła się, zdaniem skarżących, na ten stan rzeczy podpisując arkusz komasacyjny. W wyniku scalenia pomniejszono natomiast działkę Państwa B., która uprzednio miała szerokość 14,80 m, obecnie natomiast jej szerokość wynosi 12,60m. Kosztem działki Państwa B. poszerzona została przedmiotowa droga dojazdowa stanowiąca obecnie działkę nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi M. i E. B. podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Sąd stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej, a zatem decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] podlegają uchyleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kontrolują więc akty i czynności organów administracji z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W niniejszej sprawie kontroli poddano decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. Dokonanie oceny co do jej zgodności z prawem poddane więc jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych ustawowo przypadkach (art. 156 § 1 k.p.a.), gdyż sprzeciwia się ono fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998r. II S.A. 456/98). Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że stanowi wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada więc na organ administracji obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sąd Administracyjnego wskazuje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki tj. zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne. Trzecim elementem wymagającym zbadania są społeczne skutki jakie wywołała decyzja. W niniejszym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji wykazał zaś jedynie fakt niewątpliwej niezgodności pomiędzy wynikiem postępowania w sprawie scalenia gruntów, a treścią umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego z [...] marca 1973r., na mocy której A. Z. nabyła prawo własności w - części działki o ówczesnym numerze [...] o powierzchni 0,032 ha odpowiadającej obecnej działce nr [...]. Wskazując, jako przyczynę zaistniałej sytuacji błędny zapis w ewidencji gruntów, na podstawie której, zgodnie z art.10 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968 r. nr 3, poz. 13 z późn. zm.) organ prowadzący postępowanie scaleniowe określił stan własności lub posiadania uczestników scalenia oraz powierzchnię użytków i klas gruntów. Nie wskazał natomiast, jaką normę prawną -przepis prawa materialnego naruszyła w sposób oczywisty, rażący kontrolowana decyzja. Podkreślić zatem należy, iż do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec rażącego naruszenia prawa mogłoby dojść tylko w razie uznania, że wystąpiła w wyniku tego naruszenia prawa wada decyzji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a nadto wada nie dająca się usunąć przy zastosowaniu innych środków prawnych. Istota scalenia gruntów polega na uporządkowaniu gruntów znajdujących się w rozdrobnieniu, nadmiernie zwężonych lub wydłużonych albo tworzących enklawy i półenklawy (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów Dz. U. z 1968 r. nr 3, poz. 13 z późn. zm.). W swojej istocie scalenie gruntu prowadzi więc do zmiany stanu prawnego nieruchomości z wszystkim tego konsekwencjami dla zakresu prawa własności, przy zachowaniu zasady ekwiwalentności wyrażonej w art. 3 ust. 1 tej ustawy zgodnie z którą, każdy uczestnik scalenia ma otrzymać w zamian za grunty posiadane przed scaleniem grunty w zasadzie równej wartości szacunkowej. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pomimo niewątpliwego zaistnienia błędów w trakcie przeprowadzania procedury scalenia gruntów nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, które skutkowałoby nieważnością wydanej w tej sprawie decyzji administracyjnej. Przytoczony przez organ orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jedyny argument, iż decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów nie może zmieniać posiadanych tytułów własności nie stanowi dostatecznej postawy do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji scaleniowej. Potwierdza to również treść art. 16 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968r o scalaniu i wymianie gruntów zgodnie z którym decyzja o scaleniu gruntów stanowi wprawdzie tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych jednakże w przypadku stwierdzenia rozbieżności z rzeczywistym stanem prawnym decyzja ta nie przesądza o tytule własności. Nie ma więc ona charakteru decydującego w ewentualnych sporach dotyczących prawa własności do gruntu. Ponadto Sąd zwraca uwagę, iż organy nie odniosły się również do kwestii społecznych jakie w konsekwencji wywołała kontrolowana decyzja. Wskazane wyżej okoliczności wskazują, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ orzekający nie rozważył sprawy w sposób wymagany przepisami art. 7 k.p.a. , art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 16 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., co powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 205 § 1 tej ustawy. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nastąpiło na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.