IV SA/Wa 1463/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2006 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr. [...]. [...] Sp. z o.o. w O. - w toku postępowania toczącego się przed Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z wniosku K. R. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania - wniosła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. po rozpatrzeniu powyższego zażalenia - na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) -umorzył postępowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż [...] Sp. z o.o. nie jest stroną w sprawie z wniosku K. R. o "dopłaty unijne". Przymiot strony, którego przedmiotem są "dopłaty unijne" przysługuje producentowi rolnemu, a w przedmiotowym postępowaniu producentem rolnym jest K. R.. Zaś z wniosku [...] Sp. z o.o. toczy się odrębne postępowanie w przedmiocie dopłat przed Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. W tej sytuacji interesy stron są zabezpieczone, jako że każda z nich może dochodzić swoich praw przed właściwym organem. Nadto podmiot niebędący stroną postępowania jest nieuprawniony do dochodzenia swoich praw przez wnoszenie zarzutu bezczynności wobec organu administracji publicznej. Od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. wniosła do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odwołanie. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] maja 2006r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego - jeżeli organ pierwszej instancji ustalił, iż zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania, to powinien na podstawie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. stwierdzić w formie postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Z tego też powodu sprawę należało przekazać do ponownego rozpoznania. [...] Sp. z o.o. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2006r. Zarzuciła organowi rażące naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Skarżąca podniosła, iż zadaniem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ ten winien rozpoznać sprawę co do jej istoty oraz usunąć wadliwości decyzji, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Nie miał zaś podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nadto rozpoznając odwołanie przesądził o posiadaniu przez Spółkę przymiotu strony. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy uznał skargę za uzasadnioną, chociaż z innych przyczyn niż podniosła strona skarżąca. Niebędąc związany granicami skargi stosownie do treści art. 134 P.p.s.a., z urzędu wziął pod uwagę zachodzącą w sprawie nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2006r. i decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2006r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zaskarżona decyzja kasacyjna została wydana w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej - wniesionego w trybie art. 37 K.p.a. - na nierozpoznanie sprawy o przyznanie "dopłat unijnych" w terminie. Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. - stosownie do art. 37 § 1 K.p.a. - służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ wymieniony, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 37 § 2 K.p.a.). Sąd - w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - stanął na stanowisku, iż zażalenie z art. 37 K.p.a. jest szczególnym środkiem zaskarżenia, co oznacza że nie może być utożsamiane z zażaleniem w rozumieniu art. 141 K.p.a. i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Innymi słowy do zażalenia rozpatrywanego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. nie mają zastosowania przepisy art. 141 - 144 K.p.a. (łącznie z terminami, wnoszeniem środków odwoławczych) (wyrok NSAz24.05.2001r, IV SA 572/99, publ. ONSA 2002/3/116). W świetle powyższego w sprawie należało rozważyć, w jakim trybie organ wyższego stopnia winien rozpatrzyć zażalenie wniesione na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. oraz jaką formę przybiera stanowisko zajęte przez ten organ przy rozpatrywaniu omawianego zażalenia i czy przysługuje od niego środek zaskarżenia. W ocenie Sądu stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter wypadkowy (incydentalny) i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, tym samym nie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Rozpoznanie zażalenia nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia, na które przysługiwałby środek zaskarżenia, ale w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli jest ujęta w formie postanowienia nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego, ponieważ art. 3 § 2 P.p.s.a. nie wymienia tego rodzaju przedmiotów zaskarżenia (wyrok NSA z 12.01.2001r., IV SAB 177/00, niepublikowany). Wyczerpanie zaś trybu zażaleniowego z art. 37 K.p.a. warunkuje tylko wniesienie skargi na bezczynność organu pierwszej instancji. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej już powoływanym wyroku z dnia 24 maja 2001r, sygn. akt IV SA 572/99, stwierdzając, że "wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne". Niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ lub jego braku strona może wnieść skargę na bezczynność organu i w sądowoadministracyjnym postępowaniu ze skargi na bezczynność może ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 K.p.a. Również niezależnie od formy w jakiej zostało rozpoznane zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie przysługuje od niego środek zaskarżenia. Pomimo tego, jeżeli odwołanie od rozstrzygnięcia wydanego w efekcie rozpoznania zażalenia z art. 37 § 1 K.p.a. - jak w sprawie - wpłynęło, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa winien zająć się kwestią dopuszczalności wniesienia takiego środka wobec stanowiska jakie zajął organ rozpoznający zażalenie na bezczynność organu w trybie art. 37 K.p.a., jednak nie w aspekcie tylko prawidłowości w zakresie formy rozstrzygnięcia, ale i podstawy prawnej do jego podjęcia w formie decyzji i przysługiwania od niego środków zaskarżenia. W konsekwencji powyższych rozważań należało stwierdzić nieważność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zaskarżonej decyzji kasacyjnej - na skutek rozpoznania przez organ odwoławczy środka zaskarżenia, od aktu administracyjnego, od którego ów środek nie przysługiwał i wydanego bez podstawy prawnej - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie dotyczące zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. - wobec braku podstawy materialnoprawnej do działania organu w formie decyzji administracyjnej - jako wydanej bez podstawy prawnej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca mogła, po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. (i to niezależne od stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia na to zażalenie) wystąpić ze skargą na bezczynność organu. Otwartą kwestią zaś byłoby to czy skarżącej przysługuje przymiot strony i czy w tym postępowaniu wykaże fakt bezczynności organu. W przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie był władny badać tych kwestii, ograniczył się wyłącznie do zbadania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, jak również decyzji ją poprzedzającej poprzez uprawnienie jakie daje mu art. 135 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji. O kosztach nie postanowiono wobec braku żądania skarżącej o ich zwrot.