IV SA/Wa 1465/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...], Marszałek Województwa [...] na podstawie art. 37 pkt. 1,4,6, art. 64 ust. 1 a , art. 122 ust. 1 pkt 1 , art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1 , 2 i 9 , art. 131 i art. 141 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo Wodne (Dz. U tj. z 2005r. Nr 239, POZ. 2019 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 17 sierpnia 2006r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz. U Nr 150 poz. 1087)udzielił Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K., pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki W. za pomocą urządzeń piętrzących Z. ([...]) L., oraz współzależnego korzystania z wód elektrowni wodnej MEW zlokalizowanej przy Stopniu Wodnym SW L. oraz E. S.A. pobierającej wodę w miejscowości B. z kanału żeglugowo-energetycznego. W pozwoleniu wodnoprawnym wskazano, że 1. piętrzenie wód Stopniem Wodnym L., zlokalizowanym w km [...] rzeki W., odbywać się będzie przy następujących danych charakterystycznych: a) normalny poziom piętrzenia - 215,40 m n.p.m b) minimalny poziom energetyczny (Min PEMEW) - 215, 40 m n.p.m c) minimalny poziom energetyczny (Min PE El.Sk.)- 215, 40 m.n.p.m d) wysokość piętrzenia - 6,50 m c) przepływ nienaruszalny - 7, 0 m3/s d) stały przepływ wody przez przepławkę- 1, 0 m3/s 2. piętrzenie zaporą czołową węzła wodnego w B. wód kanału żeglugowo-energetycznego, odbywać się będzie przy następujących danych charakterystycznych: a) normalny poziom piętrzenia - 215,10 m n.p.m b) minimalny poziom piętrzenia wody- 214, 80 m n.p.m c) minimalny poziom energetyczny (Min PE El.Sk.)- 214, 80 m.n.p.m d) maksymalny poziom piętrzenia wody - 215, 80 m n.p.m c) minimalny przepływ na potrzeby śluzowania - 4, 25 m3/s W decyzji określono również : - dopuszczalną ilość poboru wody z rzeki W. w km [...] dla zasilania kanału żeglugowo-energetycznego L., w celu doprowadzenia jej do E. S.A. oraz na potrzeby śluzowania, - zasady odprowadzania do W. w km [...] kanałem żeglugowym dolnym we miejscowości K. wody użytej na potrzeby śluzowania oraz odprowadzanej przez przelew awaryjny na zaporze ziemnej w B. w przypadku nadmiaru wody dopływającej do górnego stanowiska śluzy. - zatwierdzono "Instrukcję gospodarowania wodą Z. - W pkt. III i IV decyzji zobowiązano Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. do wykonania pompowni przy ujściu potoku J. we Wsi M. w celu przerzutów przez wał przeciwpowodziowy do rzeki W. wezbranych wód ze zlewni potoku J. w przypadku zamknięcia śluz wałowych w terminie do 31 grudnia 2013r. Wskazano również, iż koszt budowy pompowni ponoszą podmioty zobowiązane do partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń melioracyjnych mających na celu usunięcie negatywnych skutków piętrzenia na jazie w L. - nałożono na adresata decyzji inne zobowiązania w zakresie eksploatacji urządzeń i obiektów. Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpoznaniu odwołania od w/w decyzji wniesionego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a uchylił: 1. zdanie wstępne punktu I decyzji nadając mu brzmienie: udzielam Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K., pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki W. za pomocą urządzeń piętrzących obiektów hydrotechnicznych L., 2. pkt. III i IV decyzji w pozostałej zaś części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż podnoszony w toku postępowania odwoławczego przez Wójta Gminy S. fakt podtapiania terenów u ujścia potoku J. nie jest dyskusyjny, jednakże nakładanie na uprawnionego w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązku o którym mowa w art. 128 ust. 1 pkt. 7a ustawy Prawo wodne , musi mieć związek przyczynowy z wydanym pozwoleniem. Zgodnie bowiem z tym przepisem w pozwoleniu wodnopranym ustala się obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki, ale tylko te które wynikają z wykonywania tego pozwolenia. Z analizy hydrologicznej wykonanej przez prof. T. B. i dr inż. B. M. wynika istnienie związku przyczynowego między piętrzeniem wód rzeki W. a podniesieniem się zwierciadła wody przy ujściu potoku J., ale dotyczy ono wyłącznie części trzech działek. Wypłacane z tego tytułu odszkodowania są niewspółmierne niskie w stosunku do budowy i utrzymania przepompowni. Z uwagi na brak argumentów wskazujących na to, iż budowa pompowni przy ujściu potoku J. ma związek przyczynowy z piętrzeniem W. stopniem w L. należało w ocenie organu odwoławczego uchylić pkt. III i IV decyzji organu I instancji nakazującym wybudowanie pompowni i określających podmioty i zasady w jakich winne one partycypować w jej budowie. Jednocześnie wskazano, iż w przypadku, gdyby w trakcie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego zaistniały nowe okoliczności, dokumentujące istnienie takiego związku przyczynowego organ udzielający pozwolenia posiada stosowne argumenty prawne umożliwiające zmianę warunków korzystania z wód. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina S., domagając się uchylenia jej pkt. 2 dotyczącego uchylenia pkt. III i IV decyzji organu I instancji zobowiązujących Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. do wykonania pompowni oraz ujściu potoku J. we Wsi M. w celu przerzutów przez wał przeciwpowodziowy do rzeki W. wezbranych wód ze zlewni potoku J. w przypadku zamknięcia śluz wałowych w terminie do 31 grudnia 2013r. oraz wskazujących, iż koszt budowy pompowni ponoszą podmioty zobowiązane do partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń melioracyjnych mających na celu usunięcie negatywnych skutków piętrzenia na jazie w L. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a oraz art. 128 ust. 1 pkt. 7 a ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż błędnie organ uznał, że odszkodowania za podtapianie gruntów były wypłacane na terenie gminy S. Dotychczas mieszkańcy nie występowali z takimi roszczeniami. Odszkodowania na które się powołuje wypłacono mieszkańcom wsi L. znajdującej się w większej odległości od miejsca gdzie miała powstać pompownia. Skarżący podnosi, iż organ I instancji właściwie uzasadnił swoje stanowisko powołując się m.in. na kopie map topograficznych i ewidencyjnych gruntów z zaznaczonym obszarem wpływu piętrzenia stopniem L., trzema kompleksami odwodnieniowymi, plany i schematy urządzeń upustowych MEW przy SW L., która to dokumentacja jest w ocenie skarżącej wystarczająca do podjęcia decyzji w zakresie nałożenia na podmiot obowiązku wybudowania przepompowni. Podniesiono również, iż zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt. 7 a ustawy Prawo wodne organ jest zobowiązany do nałożenia obowiązków w nim ustalonych w sytuacji gdy istnieje potrzeba ochrony zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki w tym celu nie może kierować się względami ekonomicznymi, tak jak uczynił to organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Podnieść przy tym należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zarzut skargi sprowadza się do ustalenia, czy właściwie organ odwoławczy uznał, iż w sprawie brak było podstaw do zobowiązania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w oparciu o art. 128 ust. 2 pkt. 7a ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo Wodne (Dz. U tj. z 2005r. Nr 239, POZ. 2019 ze zm. zwanej w dalszej części "ustawą") do wykonania pompowni przy ujściu potoku J. we Wsi M. w celu przerzutów przez wał przeciwpowodziowy do rzeki W. wezbranych wód ze zlewni potoku J. w przypadku zamknięcia śluz wałowych w terminie do 31 grudnia 2013r. oraz określających zasady udziału w kosztach budowy pompowni podmiotów zobowiązanych do partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń melioracyjnych mających na celu usunięcie negatywnych skutków piętrzenia na jazie w L. Zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt. 7 a ustawy w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania tego pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu z brzmienia tego przepisu wynika, iż organ winien nakazać wykonanie adresatowi decyzji urządzeń zapobiegającym szkodom lub zmniejszającym negatywne skutki wykonania pozwolenia wodnoprawnego jeżeli w toku postępowania zostanie udowodnione, występowanie szkód będących bezpośrednim następstwem wykonywania tegoż pozwolenia wodnoprawnego. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nakładając obowiązek budowy pompowni na adresata pozwolenia wodnoprawnego uznał, iż koryto potoku J. jest zaliczane do urządzeń mających na celu usunięcie negatywnych skutków piętrzenia wód SW L., zatem poprawa niezawodności odpływu wód przedmiotowego potoku ciąży na podmiotach korzystających z urządzeń Z. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się organ odwoławczy, który uznał, iż w niniejszej sprawie brak jest argumentów wskazujących na to, iż budowa pompowni przy ujściu potoku J. winna nastąpić z uwagi na związek przyczynowy z piętrzeniem W. stopniem w L. i koniecznością likwidowania powstających w związku z udzieleniem pozwolenia wodnoprawnego szkód. W ocenie Sądu wbrew stanowisku prezentowanemu przez stronę skarżącą, stanowisko organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy sporny Stopień Wodny L. wybudowany został w 1961r. Jego celem jest dostarczanie wody chłodniczej dla E. w S. Nie jest to zatem nowy obiekt, którego oddziaływanie na środowisko nie zostało dotychczas zbadane. Wskazać należy, iż kwestia budowy spornej pompowni wynikła na skutek licznych skarg mieszkańców wsi M. i S. dotyczącymi zagrożenia powodziowego terenu na skutek piętrzenia W. w L. oraz żądaniem wybudowania w tym rejonie pompowni. RZGW K. zlecił ekspertom d/s hydrotechnicznych wykonanie ekspertyzy hydrotechnicznej odwodnienia terenu będącego pod wpływem piętrzenia stopniem wodnym L. w Miejscowości M. Z ekspertyzy sporządzonej w 2000r. wynika wprawdzie wniosek, iż uzasadnionym byłoby wybudowanie w tym rejonie małej przepompowni na wysokie stany. Niemniej jednak ekspertyza ta wskazuje, iż po wybudowaniu Stopnia Wodnego w L., pojawiają się przypadki podtapiana zwala, ale następuje to rzadziej niż przed wybudowaniem jazu. Przy piętrzeniu wód do rzędnej 215, 40 m n.p.m. ( stan wynikający z obecnej decyzji) nie prowadzi do podtopień pochodzących od wód gruntowych. Wskazano również, iż zatopienie terenów w miejscowości M. na których znajdują się zabudowania oraz grunty rolne wynika z niedrożności istniejącej sieci rowów melioracyjnych oraz stosunkowo małej infiltracji zdolności wchłaniania wody przez wierzchnia warstwę gruntu. Przeprowadzone badania wykazały, że podtapianie zwala występowało zarówno przed jak i po spiętrzeniu W. jazem w L. Podniesiono, iż poziom wody nieco ponad rzędną 215, 64 m n.p.m uważa się za nie zagrażający normalnym warunkom egzystencji ludności. Podkreślono, że konieczność odprowadzania wód z zawala występuje w sytuacji intensywnych opadów i istniała już przed spiętrzeniem wód. W okresie funkcjonowania Stopnia Wodnego L. opracowano również i inne analizy i opinie tj. w 1989r. "Opinię w sprawie oddziaływania stopnia wodnego L. na przyległy do cofki teren w rejonie miejscowości S. i M.", w której wskazano, iż na spornym terenie nie występuje cofka. Występują tam jednak duże powierzchnie stawów rybnych, których powierzchnie wód są wyższe od zwierciadła wód rzeki W., szereg działek rolników położonych jest wzdłuż rowu opaskowego przechwytującego wody infiltracyjne ze stawów. Na lewym terenie rowu występują tereny zadrzewione. Minimalna różnica poziomów pomiędzy poziomem łąk za pasami drzew a zwierciadłem wody w rowie opaskowym powoduje , że wody opadowe nie odpływają do rowu, lecz płynął wzdłuż niego do przepustu na drodze lokalnej. Przy intensywnych opadach dochodzi tam do lokalnych zabagnień. Powyższe elementy oraz fakt słabej przepustowości gruntów w tym rejonie prowadzi do podmakania tego terenu. Niewystarczająca ilość rowów odprowadzających wody w części zachodniej omawianego terenu stwarza zaś dodatkowe, korzystne warunki do podtapiania i zatapiania gruntów. W Analizie hydrogeologicznej dotyczącej wpływu piętrzenia W. Stopniem Wodnym L. na straty w uprawach rolnych na działkach położonych we wsi M. Stanowiących własność A. K., G. S., J. P. i J. G. z 2002r. wskazano, na istnienie związku przyczynowego między spiętrzeniem wód Stopniem Wodnym w L. a podniesieniem zwierciadła wody na działkach A. K., G. S., i J. G. Ponadto wskazano w tej ekspertyzie, iż poziom wód gruntowych w m. M. wskazuje, iż zwierciadło wody gruntowej zalega tu powyżej spiętrzonej wody w W. i nie ma żadnych podstaw do uznania, ze kierunek przepływu wód gruntowych uległ zmianie w wyniku spiętrzenia W. Podkreślono, iż na terenie zlewni potoku "J." występują gleby o stosunkowo małej przepuszczalności, stąd zarówno roztopy wiosenne jak i intensywne deszcze przyczyniają sie do znacznego podtapiania gruntu oraz stagnowania wody na powierzchni, co nie ma związku z piętrzeniem wody w L. Powyższe opracowania w ocenie Sądu, wskazują, iż problem budowy pompowni przy ujściu potoku J. we wsi M. w celu przerzutów przez wał przeciwpowodziowy do rzeki W. wezbranych wód ze zlewni potoku J. w na spornym terenie jest problemem otwartym i bardzo złożonym. Jej wybudowanie przyczyniłoby się do polepszenia warunków egzystencjalnych ludzi na tym terenie. Z analizy akt sprawy w ocenie Sądu, jak słusznie wskazał organ odwoławczy nie można jednak wywieść, iż ciężar budowy spornej pompowni winien spoczywać wyłącznie na adresacie zaskarżonej decyzji tj. Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej w K. Przytoczone powyżej analizy pokazują, iż podtapianie, zatapianie spornych terenów w przeważającej większości jest wynikiem uwarunkowań hydrologicznych (tj. np. nieprzepustowość gleb, brak właściwej gospodarki melioracyjnej). Konieczność budowy spornej pompowni przy ujściu potoku J. wynika zatem przede wszystkim ze względu ochrony przeciwpowodziowej terenów zwala przed wodami opadowymi. Nie wykazano zaś związku pomiędzy podtapianiem tych terenów, a piętrzeniem wody w SW L., co uzasadniałoby konieczność nałożenia obowiązku jej wybudowania przez adresata pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 7a ustawy. Związek taki wykazano w odniesieniu jedynie do niewielkiego terenu, określonego w analizie z 2002r. i jak wynika z akt sprawy za szkody powstające na tym terenie właściciele tych gruntów dostają stosowne odszkodowania zgodne z przepisami zawartymi w dziele VIII ustawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.