IV SA/Wa 1465/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1465/18 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r. po rozpatrzeniu odwołania R. J., W. K., G. M. i W. J. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...]Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-handlowo-usługowego na działce o nr ew. [...] z obr. 4-06-33, położonej w W., przy ul. M. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji budowlanej. Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., wydaną na wniosek B. K., Zarząd Dzielnicy [...] [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-handlowo-usługowego na działce o nr ew. [...] z obr. 4-06-33, położonej w W., przy ul. [...] . Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. J., W. K., G. M. i W. J., podnosząc, iż wniosek dotyczy zabudowy 100% możliwej powierzchni, co oznacza zabudowę w ostrych granicach wszystkich sąsiadujących działek i nie powinien być uwzględniony. Prawidłowo obliczony wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wynieść powinien maksymalnie 0,2. Planowana inwestycja nie jest zgodna z wymaganiami wynikającymi z odrębnych przepisów oraz nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało m.in., że inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy zdobywa tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest również możliwa ocena, czy planowana inwestycja budowlana pozostaje w zgodzie z przepisami prawa budowlanego, w tym - przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na nieruchomości sąsiednie (w tym - w zakresie ograniczenia nasłonecznienia tych nieruchomości). Kwestia ta rozstrzygana jest w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Ocena taka byłaby zresztą na obecnym etapie praktycznie niemożliwa, gdyż wymagałaby m.in. dogłębnej analizy projektu budowlanego, którego na obecnym etapie inwestor nie ma obowiązku przedkładać. Stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej "ustawą", decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nawet jeśli zatem faktycznie, jak obawia się odwołujący, realizacja planowanej inwestycji mogłaby skutkować utrudnieniem lub uniemożliwieniem korzystania z nieruchomości sąsiednich, to okoliczność ta nie mogłaby stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Odpowiednie postanowienia uwzględniające powyższe wskazania zawarte zostały w zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji podkreślił m.in. w pkt 3 decyzji, iż w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne czy promieniowanie. Z powyższych względów zarzuty odwołania w tej części zdaniem organu nie zasługują na uwzględnienie, co nie oznacza jednak, że zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu. Istotą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy realizacja planowanej inwestycji budowlanej jest na danym terenie możliwa, przez co należy rozumieć zgodność planowanego zamierzenia z obowiązującym prawem, ze szczególnym uwzględnieniem art. 61 ust. 1 ustawy. Nie budzi, zdaniem Kolegium, wątpliwości, że warunki, o których mowa w tym przepisie, zostały dla przedmiotowej inwestycji spełnione, gdyż w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób podobny do zabudowy planowanej, wspomniany teren posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. M.), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (vide dokumentacja przedłożona przez inwestora w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji), teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sama decyzja zaś nie jest niezgodna z przepisami odrębnymi. W sytuacji takiej nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy - otwartą kwestią pozostaje jedynie, jakimi parametrami może - i powinien - charakteryzować się przyszły budynek. Parametry takie określane są w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej, przeprowadzanej na podstawie przepisów rozporządzenia, poprzedzającej wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ wskazał, że z części tekstowej analizy wynika, że w obrębie obszaru nią objętego wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji dla działek objętych analizą wynoszą: 0,64, 0,38, 0,33, 0,31, 0,2, 0,19, 0,16, 0,1 i 0,08, przy średniej 0,27, wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji zaś - 80%, 70%, 70%, 50%, 50%, 40%, 30%, 20% i 10%, przy średniej 47%. Organ zauważył, że jak wynika z analizy załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji - zabudowane działki o nr ew. [...], [...] o wskaźnikach - odpowiednio - 0,38 i 20% tworzą jedną nieruchomość z niezabudowaną działką o nr ew. [...], przez co wartości owych parametrów są w rzeczywistości inne niż podane w części tekstowej analizy. Zdaniem Kolegium, mając jednak na uwadze okoliczność, iż teren planowanej inwestycji przylega bezpośrednio do ul. M., dopuszczalne wydaje się ustalenie wskazanych wskaźników dla inwestycji w oparciu o średnią wskaźników dla pozostałych działek przylegających do pasa drogowego owej ulicy, znajdujących się w granicach obszaru poddanego analizie, tj. działek o nr ew. [...] (w tym przypadku wskaźniki te wynoszą - odpowiednio - 0,38 i 20%), 47/7 (0,19 i 30%), 102/2 (0,1 i 70%) oraz 149/1 (0,64 i 10%), tj. na poziomie - odpowiednio - 0,3 i 33%, stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia. Kolegium podkreśliło, że nie widzi jednocześnie możliwości ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 0,38 tj. wnioskowanym przez inwestora. Dopuszczenie bowiem do realizacji inwestycji o wskaźniku na poziomie maksymalnym spośród występujących na obszarze objętym analizą (za wyjątkiem jednego terenu ze wskaźnikiem na poziomie 0,64), a w rzeczywistości - w ogóle na takim poziomie w obszarze analizowanym nie występującym nie znajduje z jednej strony oparcia w obowiązujących przepisach, w drugiej strony zaś - naruszyłoby panujący obecnie na tym obszarze, względny ład przestrzenny. Ustalenie omawianego wskaźnika na dopuszczalnym, zdaniem Kolegium, poziomie 0,3 pozostawałoby jednak w sprzeczności z treścią złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W sytuacji, gdy - stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy - ustalenie warunków zabudowy następuje wyłącznie na wniosek inwestora, to ów inwestor ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że umożliwiło inwestorowi wypowiedzenie się co do ewentualnej modyfikacji złożonego przezeń wniosku, co - w przypadku wyrażenia zgody na taką modyfikację - umożliwiłoby utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Inwestor z możliwości tej nie skorzystał, konieczne stało się zatem uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej w złożonym przezeń wniosku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła inwestorka B. K.., dalej "skarżąca". Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. § 5 ust. 1 Rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie w związku z błędnym wyliczeniem wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy z czym wiązało się wprowadzenie w błąd strony także w piśmie SKO z [...] lipca 2016 r.; 2. § 5 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia poprzez jego nieuwzględnienie w związku z nieprzeprowadzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które to dane powinny posłużyć do wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy; 3. § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez jego nieuwzględnienie w związku z niewłaściwym wyznaczeniem obszaru zabudowy przy braku przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego działkę; 4. art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia pozostających w opozycji do zgromadzonych materiałów w szczególności poprzez: a) błędne wyliczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy i dalej błędne oparcie się na tak określonym wskaźniku w rozstrzygnięciu; b) nieprzeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nieuwzględnienie analizy przeprowadzonej przez organ I instancji co doprowadziło do bezzasadnego nierozpoznania zasadności działania organu I instancji w trybie § 5 ust. 2 Rozporządzenia i podjęcia błędnego rozstrzygnięcia; c) niewłaściwe wyznaczenie obszaru zabudowy przy braku przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego działkę; d) art. 6, 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy; e) art. 6, 7, 9, 11, 107 § 3 K.p.a. polegające na braku wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ odwoławczy brak wskazania faktów które organ uznał za udowodnione i przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że średni współczynnik powierzchni zabudowy na analizowanym terenie wynosi 0,33 – zgodnie z zasadą wskazaną w § 5 ust. 1 rozporządzenia, a nie jak wskazał organ 0,30. Wadliwość w zakresie ustalenia tego parametru stanowi samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto błędnie wyliczony wskaźnik doprowadził do błędnego poinformowania skarżącej o wysokości tego parametru i jego zaakceptowaniu, pod rygorem uchylenia zaskarżonej decyzji i odmowie wydania pozytywnej decyzji. W związku z tym skarżąca nie miała możliwości racjonalnego określenia opłacalności tej inwestycji. Organ nie uwzględnił także parametrów przyjętych przez organ I instancji w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Organ I instancji określił ten wskaźnik na 0,27 lecz następnie wskazał, że w sąsiedztwie są budynki o wskaźniku 0,38 i ze względu na bliskość ulicy Modlińskiej gdzie w sposób szczelny kształtuje się ład przestrzenny, zasadne jest dopuszczenie większej niż średnia w obszarze intensywności zabudowy. W związku z tym organ I instancji przyjął wskaźnik 0,38 - jako wynikający z analizy urbanistycznej. Organ II instancji tej analizy nie uwzględnił przyjmując wskaźnik 0,3. Organ ten nie przeprowadził przy tym wyliczeniu pogłębionej analizy funkcji, cech zagospodarowania przestrzennego terenu w pobliżu którego planowana jest inwestycja. Poza tym organ odwoławczy przez przyjęcie najmniejszego z możliwych zakresu obszaru analizowanego naruszył § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia i tym samym słuszny interes skarżącej. Organ powinien przyjąć większy obszar analizowany, gdyż w najmniejszym obszarze znalazły się domki jednorodzinne które ewidentnie wpłynęły na zaniżenie wskaźnika powierzchni zabudowy dla tego terenu. Organ nie uwzględnił nieruchomości na których prowadzona jest działalność gospodarcza. W takim przypadku wskaźnik byłby większy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z 8 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2785/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Kolegium Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 marca 2018 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a, związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2018r. sygn. akt II OSK 2445/17. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w okolicznościach niniejszej sprawy, pomimo częściowo zasadnych zarzutów skargi kasacyjnej, istniały podstawy, aby zarzucić Kolegium przedwczesne rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wobec niedostrzeżenia konieczności głębszego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zignorowanie w tych warunkach naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 6, 7, 11, 77 § 1, 107 k.p.a.". Dalej sąd wyjaśnił, że przedmiotem kontroli powinny być wszystkie wymogi, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W przypadku uchylenia decyzji obydwu instancji wskazania co do dalszego postepowania powinny odnosić się do wszystkich kwestii istotnych w sprawie, szczególnie jeśli były one przedmiotem zastrzeżeń na etapie postepowania odwoławczego. Zatem przedmiotem rozważań sąd powinien stosownie do art. 61 u.p.z.p. uczynić chociażby kwestię dopuszczalności ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania obiektu budowlanego w ostrej granicy z działką sąsiednią, faktycznego dostępu do drogi publicznej i pełnej treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania działki. W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu. W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania naruszył powyższe zasady. Przede wszystkim należy wskazać, że organ odwoławczy nie ustalił stanu faktycznego, co doprowadziło do przedwczesnej merytorycznej oceny o braku podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Stosownie do treści art. art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o p.z.p stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Z treści art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika więc, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Organ jest więc związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Żądanie zawarte we wniosku określa przedmiot postępowania i determinuje warunki dla realizacji planowanej inwestycji zawierane w decyzji. Określenie funkcji planowanej inwestycji (a tego właśnie elementu dotyczy różnica pomiędzy wnioskiem, a sentencją decyzji) ma wpływ na ocenę dopuszczalności realizacji nowej zabudowy bowiem warunek kontynuacji funkcji przez nową zabudowę jest jednym z elementów zasady dobrego sąsiedztwa, która stanowi gwarancję zachowania ładu przestrzennego. Organ odwoławczy nie zauważył, że w przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji nie odpowiada żądaniu wniosku, a uchylając decyzję i rozstrzygając sprawę co do istoty naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, bowiem z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy organ odwoławczy zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie zaś rozstrzygać sprawę merytorycznie, opierając się na nieustalonym stanie faktycznym. Organy obu instancji dokonywały ocen wymogów dla nowej inwestycji jednak nie stanowiącej przedmiotu, którego dotyczyło żądanie inwestora. A zatem ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie dokonały ustaleń w zakresie stanu faktycznego, który pozwalałby na rozstrzygnięcie sprawy. Na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez sąd zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyroku z 26 marca 2018 r. wskazując, że zgodnie z wnioskiem, uzupełnionym w dniu [...] lipca 2015 r. przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa biura handlowo – usługowego z częścią mieszkalną, który to przedmiot różni się od określonego w decyzjach organów. Już samo to naruszenie stanowi zdaniem sądu wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji jako przedwcześnie rozstrzygającej o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jednak błędów wynikających z naruszenia zasad postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy jest więcej, na co wskazał w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny i sąd odniesie się do nich zarówno ze względu na zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też na potrzebę wyeliminowania ich w ponownie prowadzonym postępowaniu. Według regulacji art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie materiał będący podstawą do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ratio legis art. 61 w/w ustawy jest ochrona ładu przestrzennego, a więc uniemożliwienie realizacji zabudowy, która nie jest możliwa do pogodzenia z zabudową już istniejącą na terenach nie objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Taki cel nie może doprowadzić do nadmiernego ograniczenia swobody zabudowy. Pojęcia działki sąsiedniej nie można sprowadzać zatem do pojęcia działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Za szerokim rozumieniem działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i określona w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie. Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy minister infrastruktury określił w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588) sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach. W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Przeprowadzanie analizy w wyznaczanym obszarze jest więc wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1. Wobec tego wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu tego przepisu ustawy. Jednocześnie należy podkreślić, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie nakazuje, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją charakteru tej zabudowy. W sytuacji więc, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy występującą na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu na tyle, że nie jest możliwe jej pogodzenie z tą funkcją. Organy administracji publicznej nie dysponują pełną swobodą w zakresie ustalania warunków zabudowy obejmujących określenie parametrów charakteryzujących nową zabudowę (§ 1 rozporządzenia). Podkreślić należy, iż mimo że przepisy rozporządzenia wskazują jako zasadę nawiązanie do wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3), to dopuszczają jednak w tej kwestii, w pewnym zakresie uznanie administracyjne, wyrażające się w tym, iż organ może odstąpić od nawiązywania do wartości średnich (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 3). Dopuszczalna jest więc pewna elastyczność przy określaniu warunków zabudowy niezbędna w sytuacjach, w których m.in. w obszarze analizowanym występuje duże zróżnicowanie zabudowy, gdy obok siebie występują zarówno obiekty o dużych i małych gabarytach. Organ odwoławczy na podstawie sporządzonej w sprawie analizy ocenił, że spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, jednak z tym zastrzeżeniem, że dopuszczalna jest realizacja inwestycji z innym, aniżeli określonym przez inwestora wskaźnikiem powierzchni zabudowy. Tym samym uznał, że analiza obszaru została przeprowadzona prawidłowo, gdyż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, a istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich pozwala na ocenę dopuszczalności wyznaczenia wymagań dla nowej zabudowy, zaś wymogi ładu przestrzennego uzasadniają zastosowanie odstępstwa od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. W ocenie sądu stanowisko organu, że planowana inwestycja jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy po zastosowaniu odstępstw (nie zaś jednego spornego odstępstwa dotyczącego wielkości powierzchni zabudowy i jedynego omówionego przez organ odwoławczy) od średnich wartości parametrów i wskaźników charakteryzujących istniejącą zabudowę jest jednak wynikiem niedostatecznej i pobieżnej oceny tego dowodu. Ustalenia orzekających w sprawie organów, co do spełnienia przez planowaną inwestycję na działce ew. nr [...] warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały oparte na błędnie sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza stanowi podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wyniki analizy, jej kompletność, zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rzetelność i wnioski przesądzają w znaczącym stopniu o wynikach całego postępowania mającego na celu wyjaśnienie czy dopuszczalne jest określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, że z analizy powinny wynikać wyraźnie funkcja oraz cechy zabudowy i zagospodarowania wszystkich działek na terenie objętym analizą. Z części graficznej analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje większa liczba działek zabudowanych, aniżeli wzięto pod uwagę w wynikach analizy, z kolei zaznaczona w niej jako niezabudowana działka nr [...], w wynikach analizy charakteryzuje się parametrami działki zabudowanej. Co więcej organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zabudowane działki nr ew. [...] i [...] tworzą jedną nieruchomość z niezabudowaną działką nr ew. [...] przez co wartości parametrów są w rzeczywistości inne niż podane w części tekstowej analizy. Wskazane braki lub nieścisłości dotyczące danych zawartych w analizie powodują, że przedstawione w wynikach analizy średnie wartości charakteryzujące istniejącą zabudowę nie są prawidłowe i nie mogą stanowić punktu odniesienia dla określania wymogów dla nowej zabudowy. Organ odwoławczy mimo to uznał, że możliwa jest akceptacja wszystkich, określonych na zasadzie odstępstwa od średnich wartości, wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy, w tym spornej wielkości powierzchni zabudowy. Organy obu instancji ustaliły zatem wymogi dla nowej zabudowy w sposób zupełnie dowolny, pomijając konieczność wnioskowania o braku zagrożenia dla zachowania ładu przestrzennego na podstawie rzetelnych danych, jak też o potrzebie przekonującego uzasadnienia możliwych do akceptacji odstępstw. Organ odwoławczy w sposób lakoniczny odniósł się do oceny spełnienia przez planowaną inwestycję pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 ustawy. I choć brak argumentacji wynikającej z uzasadnienia stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 pkt 3 kpa, to jednak materiał dowodowy pozwala na weryfikację prawidłowości tej oceny z wyjątkiem kwestii związanej z dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Podczas gdy z załączników do decyzji wynika, że działka ew. nr [...] posiada bezpośredni dostęp do ul. [...], to z innych dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że oddzielają ją od ul. [...] inne działki (k. 12, k 13-14 informacje z rejestru gruntów). Na powyższą wątpliwość jako kwestię istotną do wyjaśnienia zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że "spełnienie tego warunku musi zostać zatem szczegółowo wykazane, szczególnie gdy z akt administracyjnych wynika, że działkę inwestycyjną oddziela od drogi inna działka, oznaczona jako tereny mieszkaniowe". Należy zauważyć, że akta sprawy administracyjnej są miejscem do gromadzenia takich dokumentów, które mają związek ze sprawą i mogą mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kolejnego zalecenia sąd wskazuje, że choć co do zasady decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga jedynie o dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na danej działce lub terenie, co nie obejmuje dokładnej lokalizacji zabudowy (za wyjątkiem wyznaczenia linii zabudowy), to niekiedy określenie dopuszczalności inwestycji z punktu widzenia planowania przestrzennego wiązać się będzie z przyzwoleniem na lokalizację w granicy z działką sąsiednią. Ocena dopuszczalności takiej lokalizacji związana jest w tym przypadku z oceną braku negatywnych skutków dla ładu przestrzennego w sytuacjach wynikających z niedużych rozmiarów działki, usytuowania zabudowy na działce sąsiedniej. Tego rodzaju sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie i w ocenie sądu rozstrzygnięcie w tym zakresie było uzasadnione. Mając powyższe na uwadze konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji zgromadzi materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia prawidłowo określonego przedmiotu wniosku, sporządzi nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniając konieczność wyeliminowania wskazanych wyżej braków i niejasności, w tym dotyczących załącznika graficznego, parametrów istniejącej zabudowy i średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Następnie dokona oceny całokształtu materiału dowodowego, a argumentację przemawiającą za dokonaną oceną zawrze w uzasadnieniu podjętej decyzji. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a.