IV SA/Wa 1467/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. - oddala skargę - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] czerwca 2009r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2008r., odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O-1 dla obszaru obrębu O. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z [...] stycznia 2008r. Burmistrz Miasta W. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O-1 dla obszaru obrębu O. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] kwietnia 2008r. odmówił uzgodnienia ww. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując jednocześnie warunki, po spełnieniu których możliwe będzie uzgodnienie. W szczególności organ ten uznał, odnośnie do ustaleń ogólnych, iż: "1) niemalże na całym obszarze planu w strefach ochrony konserwatorskiej została zwiększona wysokość zabudowy, co jest sprzeczne z zasadami ochrony krajobrazu kulturowego wsi O.; 2) nie ustalono istotnego parametru kształtowania zabudowy jakim jest poziom posadowienia parteru, który nie powinien przekraczać 0,5 m; 3) brak jest wymogu symetrii połaci dachowych, który powinien obowiązywać na całym obszarze planu; 4) należy wykluczyć dachy mansardowe; 5) pierwsze dwie cechy zabudowy, wskazane w § 8 ust. 3, powinny być obligatoryjne dla zabudowy na całym obszarze planu; 6) na całym obszarze planu należy wykluczyć zabudowę szeregową; 7) brak ustaleń dotyczących form i wysokości ogrodzeń - należy ograniczyć wysokość ogrodzeń przeziernych do 1,2 m i wykluczyć ogrodzenia z prefabrykatów betonowych; 8) należy wprowadzić zakaz zmiany konfiguracji terenu". Organ wskazał również uwagi szczegółowe odnośnie do kart terenów, w szczególności zarzucając zwiększenie wysokości zabudowy o jedną kondygnację (z 8,5 m do 11 m). Burmistrz Miasta W. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, nie zgadzając się z argumentami organu konserwatorskiego, w zakresie uwag wymienionych w punkcie 1, 5, 7 i 8, a także odnośnie do uwag szczegółowych dotyczących kart terenu. Burmistrz wskazał, że na przedmiotowym terenie znajdują się strefy ochrony konserwatorskiej historycznego układu ruralistycznego i strefy ochronne archeologiczno - konserwatorskie, które zostały wprowadzone do projektu miejscowego planu. Pozostały obszar stanowi zwarty teren istniejącej i projektowanej zabudowy. Burmistrz podkreślił w zażaleniu, że obecnie teren O. prawie w ogóle nie ma charakteru rolniczego, a mieszkańcy żyją z turystyki, ze względu na położenie miejscowości blisko morza. Zgodnie z wyjaśnieniami Burmistrza Rada Miejska W. celowo wprowadziła ustalenia, które pozwolą na realizowanie funkcji usług turystyki, w tym parametry wysokościowe budynków. Natomiast w celu ochrony podstawowych cech regionalnej zabudowy K., wprowadzono w § 3 zalecenia zachowania parametrów takiej zabudowy. Ponadto, zdaniem Burmistrza, dużym ograniczeniem swobody właścicieli nieruchomości byłoby określenie wymagań co do formy i wysokości ogrodzeń. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] czerwca 2009r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2008r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zwrócił się do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w W. o sporządzenie specjalistycznej opinii, z której wynika, iż w krajobrazie kulturowym obecnego O. można wyodrębnić dwie zasadnicze części: historyczną osadę rolniczo -rybacką (obejmującą ul. [...] oraz wschodni odcinek ul. [...]) oraz tereny zachodniej i południowej części O., zainwestowane w wyniku coraz bardziej intensyfikującego się rozwoju funkcji turystycznej od lat 70. XX w. Autorzy opinii stwierdzili trafność stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnośnie konieczności obniżenia dopuszczalnej wysokości zabudowy do 8,5 m na obszarze znajdującym się w strefie ochrony konserwatorskiej, bowiem, na obszarze chronionego układu ruralistycznego proponowana w projekcie planu zabudowa o wysokości do 11 m, zdominowałaby historyczną zabudowę i tym samym jej wprowadzenie nie odpowiadałoby przyjętym w ustaleniach ogólnych planu zasadom ochrony tego obszaru. Natomiast zgodnie z powyższą opinią nie ma formalnych podstaw do zakwestionowania zwiększonej wysokości zabudowy na terenach znajdujących się poza obszarem objętym strefą ochrony konserwatorskiej, wymogów dotyczących poziomu parteru, symetrii połaci dachowych, zakazu wprowadzenia dachów mansardowych, zabudowy szeregowej, zakazu zmiany konfiguracji terenu oraz ograniczeń formy i wysokości ogrodzeń, z uwagi na fakt, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie przedstawił wytycznych i wniosków do planu. Autorzy opinii zwrócili ponadto uwagę na okoliczność, iż wymogi organu pierwszej instancji w dużym zakresie zostały uwzględnione w ustaleniach ogólnych dotyczących całego obszaru planu, zwłaszcza w § 8 pkt 3. Jednocześnie w opinii wskazano dodatkowe zastrzeżenia odnośnie do przedstawionego projektu planu, w szczególności odnośnie dopuszczenia na dużej części obszaru planu tymczasowej zabudowy oraz braku uwzględnienia ochrony budynku dawnego pensjonatu przy ul. [...]. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zwłaszcza art. 4 pkt 2 ww. ustawy, organ odwoławczy uznał, iż wnioskowana zmiana planu miejscowego nie jest możliwa do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma okoliczność, że została udowodniona rozbieżność pomiędzy ustaleniami ogólnymi i szczegółowymi planu odnoszącymi się do strefy ochrony konserwatorskiej, wskazanej w przedstawionym do uzgodnienia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O-1 dla obszaru obrębu O. Organ odwoławczy podkreślił, iż plan miejscowy jest przepisem prawa miejscowego, który dokładnie i jednoznacznie winien określać wymagania, dotyczące wszelkich ustaleń zawartych w planie. W szczególności powinien wprowadzić jednolite zasady zagospodarowania terenów w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, niezależnie od innych ustaleń planu, w tym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych zasadach zagospodarowania przestrzennego. Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków powinny być sprecyzowane jednoznaczne, gdyż tylko wówczas będzie zapewniona skuteczna ochrona zabytków i opieka nad zabytkami, o których mowa w art. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do przepisu art. 4 pkt 6, art. 18 ust. 1 w powiązaniu z art. 18 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, w planach określa się rozwiązania niezbędne dla zapobiegania zagrożeniom dla zabytków oraz zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji. Obiekty i obszary zabytkowe powinny być chronione przed wszelkimi zagrożeniami, wynikającymi z braku poszanowania zasad historycznego rozplanowania i struktury przestrzennej, a także z nieodpowiedniego użytkowania i nadmiernych przekształceń. Taką ochronę zabytkom nieruchomym winien zapewnić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są jedną z form ochrony ustanowionej w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Gmina Miasta W. - w skardze na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w W. z [...] czerwca 2009r. - wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Gmina Miasta W. uznała, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmawiając uzgodnienia projektu planu miejscowego, dopuścił się naruszenia prawa poprzez przekroczenie zakresu przysługujących mu na mocy prawa uprawnień. Zdaniem strony skarżącej, organ uzgadniający projekt planu miejscowego, odnosząc się merytorycznie do całego obszaru planu miejscowego i wnosząc do jego ustaleń ograniczenia w kształtowaniu zabudowy, dokonał naruszenia prawa. W ocenie strony skarżącej rozstrzygnięcie organu odwoławczego kłóci się z dowodami, jakie zostały przytoczone w opinii specjalistycznej, na których organ oparł rozstrzygnięcie. Zdaniem Gminy organ odwoławczy wysnuł swoje stanowisko w sposób dowolny traktując opinię biegłego, która to opinia nie jest wbrew stanowisku Ministra jednoznaczna. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - w odpowiedzi na skargę -wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2009r. i poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2008r., są prawidłowe. Stosownie do przepisu art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.03.162.1568 z późn. zm., zwana dalej ustawą o ochronie zabytków), formami ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu i aktualizacji koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego powiatu, strategii rozwoju gmin, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 18 ustawy o ochronie zabytków. W myśl art. 19 u. 1. ustawy o ochronie zabytków, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z treścią art. 20 ustawy o ochronie zabytków, projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Oceniając zaskarżone postanowienie na podstawie stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że zasadnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] kwietnia 2008r. odmówił uzgodnienia ww. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że odmowie tej towarzyszyło wskazanie warunków, po spełnieniu których możliwe będzie uzgodnienie. Burmistrz Miasta W. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, nie zgadzając się z argumentami organu konserwatorskiego, w zakresie uwag wymienionych w punkcie 1, 5, 7 i 8. Punkt 1) zawierał zastrzeżenie, że w strefach ochrony konserwatorskiej została zwiększona wysokość zabudowy, co jest sprzeczne z zasadami ochrony krajobrazu kulturowego wsi O. W myśl punktu 5) pierwsze dwie cechy zabudowy, wskazane w § 8 ust. 3, powinny być obligatoryjne dla zabudowy na całym obszarze planu. Punkt 7) stanowił, że brak ustaleń dotyczących form i wysokości ogrodzeń - należy ograniczyć wysokość ogrodzeń przeziernych do 1,2 m i wykluczyć ogrodzenia z prefabrykatów betonowych; a w myśl punktu 8) należy wprowadzić zakaz zmiany konfiguracji terenu. Zgodnie ze stanowiskiem Burmistrza, Rada Miejska W. celowo wprowadziła ustalenia, które pozwolą na realizowanie funkcji usług turystyki, w tym parametry wysokościowe budynków. Natomiast w celu ochronienia podstawowych cech regionalnej zabudowy K. wprowadzono w § 3 zalecenia zachowania parametrów takiej zabudowy. Tymczasem w ocenie Sądu, prawidłowo stwierdził organ, że wprowadzenie zwiększonej wysokości zabudowy doprowadzi do chaosu architektonicznego, zasłaniania jednych budynków, już istniejących, przez inne, które w celu realizowania funkcji turystycznych, będą miały nadmiernie wysoką-w stosunku do nieruchomości sąsiednich- zabudowę. Prawidłowo też uznał organ, że pierwsze dwie cechy zabudowy, wskazane w § 8 ust. 3, powinny być obligatoryjne dla zabudowy na całym obszarze planu. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że dużym ograniczeniem swobody właścicieli nieruchomości byłoby określenie wymagań co do formy i wysokości ogrodzeń. Określanie tego typu wymagań jest obecnie standardowe (nie tylko w miejscowościach turystycznych) i prowadzi do ładu architektonicznego w miejscowościach, w których jest wprowadzane. Wprowadzenie tego typu standardów w miejscowości wypoczynkowej, nadmorskiej, przysłuży się jej dalszemu funkcjonowaniu jako miejscowości turystycznej, o walorach prawidłowej kultury architektonicznej. W konsekwencji prawidłowe jest też zastrzeżenie, zawarte w punkcie 8), że należy wprowadzić zakaz zmiany konfiguracji terenu. Należy zwrócić uwagę, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] czerwca 2009r., przed wydaniem postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2008r., zwrócił się do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w W. o sporządzenie specjalistycznej opinii. Autorzy opinii stwierdzili trafność stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnośnie konieczności obniżenia dopuszczalnej wysokości zabudowy do 8,5 m na obszarze znajdującym się w strefie ochrony konserwatorskiej, gdyż proponowana w projekcie planu zabudowa o wysokości do 11 m, zdominowałaby historyczną zabudowę i tym samym jej wprowadzenie nie odpowiadałoby przyjętym w ustaleniach ogólnych planu zasadom ochrony tego obszaru. W opinii wskazano dodatkowe zastrzeżenia odnośnie przedstawionego projektu planu, w szczególności co do dopuszczenia na dużej części obszaru planu tymczasowej zabudowy oraz braku uwzględnienia ochrony budynku dawnego pensjonatu przy ul. [...]. Analizując materiał dowodowy, zgromadzony w sprawie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zwłaszcza art. 4 pkt 2 ww. ustawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zasadnie uznał, iż wnioskowana zmiana planu miejscowego nie jest możliwa do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego. Organ słusznie stwierdził, że została udowodniona rozbieżność pomiędzy ustaleniami ogólnymi i szczegółowymi planu, odnoszącymi się do strefy ochrony konserwatorskiej, wskazanej w przedstawionym do uzgodnienia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O-1 dla obszaru obrębu O. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, iż plan miejscowy jest przepisem prawa miejscowego, który dokładnie i jednoznacznie winien określać wymagania dotyczące wszelkich ustaleń, zawartych w planie. W szczególności powinien wprowadzić jednolite zasady zagospodarowania terenów w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, niezależnie od innych ustaleń planu, w tym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych zasadach zagospodarowania przestrzennego. Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków powinny być sprecyzowane jednoznaczne, gdyż tylko wówczas będzie zapewniona skuteczna ochrona zabytków i opieka nad zabytkami, o których mowa w art. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ II instancji słusznie podkreślił, że stosownie do przepisu art. 4 pkt 6, art. 18 ust. 1 w powiązaniu z art. 18 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, w planach określa się rozwiązania niezbędne dla zapobiegania zagrożeniom dla zabytków oraz zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji. Obiekty i obszary zabytkowe powinny być chronione przed wszelkimi zagrożeniami, wynikającymi z braku poszanowania zasad historycznego rozplanowania i struktury przestrzennej, a także z nieodpowiedniego użytkowania i nadmiernych przekształceń. Trzeba zgodzić się ze stanowiskiem organu, że taką ochronę zabytkom nieruchomym winien zapewnić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są jedną z form ochrony ustanowionej w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z tej przyczyny nie mogą zostać uznane za uzasadnione zarzuty Gminy Miasta W., że organy, odmawiając uzgodnienia projektu planu miejscowego, przekroczyły zakres przysługujących im uprawnień. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie kłóci się z dowodami, przytoczonymi w opinii specjalistycznej, złożona do akt opinia, może stanowić dla Gminy wyznacznik dalszych działań, prowadzących do uzyskania uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno uzasadnienia stanowisk organów, orzekających w sprawie, jak i złożona w sprawie opinia, mają za zadanie służyć jako wskazówka do dalszych działań, zmierzających do stworzenia przez Gminę Miasto W. takiego planu, który zaspokajałby turystyczne funkcje miejscowości O., jej zabytki, jak i potrzeby Gminy, jej mieszkańców oraz inwestorów. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.