IV SA/Wa 1467/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2010 r. sprawy ze skargi J. S. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji - oddala skargę - Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak:[...], na podstawie art. 154 Kpa, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], nakazującej E. i J. S., właścicielom posesji położonej przy ul. [...], obejmującej działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], przywrócenie do dnia 31 stycznia 2008 r. poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających spływowi wody na działkę nr ew. [...] z obrębu [...], stanowiącej posesję położoną przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji uznając, iż pierwsza z wymienionych w art. 154 Kpa przesłanek została spełniona, bowiem decyzja, której zmiany żąda wnioskodawca jest decyzją ostateczną wskazał, iż przedmiotowa decyzja nie może zostać zmieniona w trybie art. 154 Kpa, bowiem nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Podkreślono, iż na mocy przedmiotowej decyzji strona postępowania- M. Z., właścicielka posesji przy ul. [...]nabyła prawo, gdyż wykonanie decyzji, tj. wykonanie urządzeń, których obowiązek wykonania nałożono na E. i J. S., ma zapobiegać spływowi wody na jej nieruchomość, co ostatecznie ma zapewnić ochronę jej nieruchomości. Ponadto uznano, iż wnioskodawca nie wykazał, aby za uchyleniem przedmiotowej decyzji przemawiał jego słuszny interes oraz interes społeczny. W ocenie Burmistrza Gminy K. za "słuszny interes strony" nie może zostać uznany zarówno argument, iż decyzja jest nieprecyzyjna i niewykonalna oraz argument, iż wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu dowodowym, poprzedzającym wydanie tej decyzji. Ostatecznie stwierdzono, iż powołane przez stronę przesłanki mogą być brane pod uwagę jedynie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania, nie mogą natomiast stanowić podstawy do uchylenia decyzji w trybie art. 154 Kpa. Odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] listopada 2009 r. złożył J. S. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że ww. odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W wyniku złożonej na powyższe postanowienie przez J. S. i E.S. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchyliło swoje postanowienie z dnia [...] marca 2010 r. i utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie administracyjne zakończone decyzją organu pierwszej instancji zostało zainicjowane wnioskiem J. S., w którym skarżący wniósł o uchylenie ostatecznej decyzji, na podstawie art. 154 Kpa. Podkreślono, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 154 Kpa jest szczególnym postępowaniem, które stanowi wyjątek od zasady trwałości aktu administracyjnego, z tego też względu jedynie w oparciu o przesłanki enumeratywnie wymienione w tym przepisie, organ może przeprowadzić postępowanie celem uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, iż dla dokonania oceny spełnienia w omawianej sprawie przesłanek określonych w art. 154 Kpa wyjaśnienia przede wszystkim wymaga, czy w wyniku ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2007 r. żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa. Ocena zaś w tym zakresie powinna być dokonana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w przedmiotowej decyzji. Wskazano, iż na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. na E. S. i J. S. został nałożony obowiązek przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających spływowi wody na działkę nr ew. [...], stanowiącej posesję ul. [...]. W ocenie Kolegium z powyższego wynika, iż skarżący na mocy decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2007 r. nabył prawo w postaci prawa wykonania tego obowiązku wyłącznie w określonym przez organ zakresie. Okoliczność, iż strona nabyła prawo na mocy ostatecznej decyzji wyklucza możliwość jej uchylenia na podstawie art. 154 § 1 Kpa. Jednocześnie podkreślono, iż tryb wzruszenia decyzji ostatecznych, na podstawie których strona nabyła prawa, został w procedurze administracyjnej uregulowany w art. 155 Kpa. Jednakże, w ocenie Kolegium, skoro postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek strony w trybie art. 154 § 1 Kpa, to organ rozpoznający wniosek o uchylenie ostatecznej decyzji w powyższym trybie, nie mógł rozważać możliwości uchylenia jej na podstawie art. 155 Kpa. Reasumując Kolegium stwierdziło, iż decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa, bowiem wzruszenie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2007 r. w trybie art. 154 § 1 Kpa nie było dopuszczalne. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 maja 2010 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. i E. S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 154 § 1 Kpa oraz art. 155 Kpa w zw. z art. 6 Kpa. W ocenie skarżących nie sposób zgodzić się z twierdzeniem orzekających w niniejszej sprawie organów, iż ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2007 r. nie można zakwalifikować do decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Zdaniem skarżących, wobec faktu, iż organ w postępowaniu zmierzającym do wydania ostatecznej decyzji nie wykazał w sposób dostateczny, iż nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie stanowiącym własność M. Z., w konsekwencji trudno uznać, iż właścicielka posesji położonej przy ul [...]nabyła jakiekolwiek prawo. Ponadto w ocenie skarżących nie może być uznana za decyzję, na podstawie której strona nabyła prawo decyzja, w której nakazuje się doprowadzenie do określonego stanu przedmiotu, który w takim stanie już się znajduje. Jak podkreślono, stan wody na gruncie stanowiącym własność M. Z., nie uległ zmianie. Zdaniem skarżących nie zasługuje również na aprobatę twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż organ będąc związany wskazaną przez stronę podstawą prawną, nie mógł rozważyć możliwości uchylenia przedmiotowej decyzji na podstawie art. 155 Kpa. Podkreślono, iż przepisy prawa nie nakładają na stronę obowiązku przytaczania we wniosku podstawy prawnej swoich żądań, dlatego też przyznanie w niniejszej sprawie podstawie prawnej żądania uchylenia decyzji (art. 154 Kpa) charakteru wiążącego, bez rozważenia możliwości uchylenia decyzji w innym trybie, w ocenie skarżących stanowi naruszenie zasady legalizmu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji, tj. dokonując jej kontroli pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, iż skarga nie jest zasadna, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, skarżący na mocy ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2007 r. zostali zobowiązani do przywrócenie do dnia 31 stycznia 2008 r. poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających spływowi wody na działkę nr ew. [...] z obrębu [...], stanowiącej posesję położoną przy ul. [...] w K. Po rozpoznaniu wniosku J.S. o uchylenie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2007 r. w trybie art. 154 § 1 Kpa, orzekające w niniejszej sprawie organy odmówiły uchylenia przedmiotowej decyzji. Zdaniem organów kwestionowanej decyzji nie można bowiem zaliczyć do decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. W ocenie Sądu ze stanowiskiem tym należy się w pełni zgodzić. Zgodnie z art. 154 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub organ wyższego stopnia jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji ostatecznych. System ten jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, iż poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 687). Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 K.p.a. ma za przedmiot ustalenie wymienionych w tym przepisie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji (sprawa winna dotyczyć ostatecznej decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony), zaś sama decyzja może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi (wyrok z 27 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA 1999/98, publ. Lex nr 48660). Możliwość zatem wzruszenia decyzji w trybie art. 154 K.p.a. uzależniona jest od wykazania, że na mocy ostatecznej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, oraz że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym zagadnienia braku nabycia prawa przez stronę z decyzji wynika, iż poza sporem jest to, iż decyzja odmawiająca załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony nie tworzy dla niej praw nabytych i to niezależnie od przedmiotu tego żądania. Nie można jednak jako nietworzącej praw nabytych dla strony potraktować takiej decyzji, która ustanawia obowiązki i to niezależnie od ich rodzaju i rozmiaru (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004, str. 716). Jak podnosi się w literaturze przedmiotu, zagadnienie praw nabytych z decyzji można utożsamiać z każdą korzyścią, jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. Przy czym uznaje się, iż korzyści te powstają w sferze prawa materialnego, dopuszczając określone działania, zaniechanie, nieczynienie jednostki, tworząc podstawę do domagania się określonych zaniechań lub świadczeń od innych podmiotów, jak również jako korzyści traktuje się określenie obowiązków jednostki co do ich rodzaju, charakteru i wielkości (por. J. Borkowski, Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 11). Przez prawo nabyte należy rozumieć również wynikające z prawomocnego orzeczenia organu prawo do wykonania takich obowiązków, które wskazane zostały w decyzji oraz w rozmiarach określonych przez to orzeczenie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy za właściwe uznać należy stanowisko orzekających w niniejszej sprawie organów wskazujące, iż nałożenie na skarżących w ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2007 r. obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających spływowi wody na działkę nr ew. [...], stanowiącej posesję przy ul. [...], uniemożliwiło zmianę ostatecznej decyzji w żądanym przez skarżących trybie art. 154 Kpa. Przesłanką uniemożliwiającą uchylenie ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 Kpa jest bowiem okoliczność, iż kwestionowaną decyzję należy zaliczyć do decyzji, na mocy których strona nabyła prawo. Prawem tym w niniejszej sprawie, jak słusznie wskazały organy, jest prawo wykonania przez J. i E. S. obowiązku w zakresie i rozmiarze nałożonym w ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2007 r., jak również po stronie M. Z. prawo do domagania się określonych tą decyzją działań ze strony skarżących. Należy mieć na uwadze, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Regulację taką zawiera art. 155 Kpa. Stosownie do treści art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy jednak podkreślić, iż wykładnia przepisu art. 155 Kpa wskazuje, że w przypadku udziału w postępowaniu więcej niż jednej strony postępowania, do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie powołanego powyżej przepisu niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę w trybie art. 155 Kpa jest zatem oprócz badania nabycia przez strony prawa na mocy ostatecznej decyzji, badanie, czy strony, które nabyły prawo na mocy ostatecznej decyzji, wyrażają zgodę na jej zmianę lub uchylenie. Należy mieć przy tym na uwadze, iż zgoda stron nie może być ani dorozumiana ani domniemana. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się bowiem, iż tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 Kpa. W kontekście przesłanek wynikających z art. 155 Kpa nie można uznać za uzasadniony zarzut skarżących, iż orzekające w niniejszej sprawie organy winny były rozpatrzyć złożony przez nich wniosek o uchylenie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2007 r. w trybie art. 155 Kpa. Zastosowanie tego trybu uniemożliwiało bowiem brak zgody na uchylenie przedmiotowej decyzji wszystkich stron postępowania, które na jej podstawie nabyły prawo. Rzeczą bezsporna jest, iż w warunkach rozpatrywanej sprawy skarżący nie przedstawili przy wniosku zgody M. Z., będącej stroną postępowania, na zmianę ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2007 r. Jakkolwiek nie można uznać za słuszne twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż będąc związanym podstawą prawną wskazaną we wniosku ( art. 154 Kpa) nie mogło ocenić przedmiotowego wniosku, pod kątem przesłanek z art. 155 Kpa, to jednak mając na uwadze katalog przesłanek zawartych w tym przepisie należy uznać, iż w niniejszej sprawie organ nie mógł uchylić kwestionowanej decyzji w trybie przewidzianym w art. 155 Kpa. Jak już bowiem wskazano, brak było zgody M. Z.-właścicielki działki nr ew. [...], stanowiącej posesję przy ul. [...] na uchylenie przedmiotowej decyzji. Dodatkowe kryterium w postaci zgody stron, które nabyły prawo na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, niewątpliwie ogranicza zarówno pozostałe strony w dysponowaniu prawami nabytymi z decyzji jak i organ administracji publicznej w możliwości wzruszenia takiej decyzji. Należy zatem uznać, iż nie stanowi naruszenia prawa sytuacja, w której organ administracyjny nie posiadając zgody na zmianę kwestionowanej decyzji od wszystkich stron postępowania, które nabyły prawa z tej decyzji, nie skorzystał z możliwości wzruszenia jej na podstawie art. 155 Kpa. W konsekwencji w ocenie Sądu przedstawione okoliczności wskazują, iż uwzględnienie żądania skarżących i uchylenie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2007 r. zarówno w trybie art. 154 jak i trybie art. 155 Kpa stałoby w sprzeczności z prawem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.