IV SA/Wa 1467/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...].04.2011 r. T. C. reprezentowany przez adwokata M. J., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi wydanego w dniu [...].06.1976 r. Nr [...], przez działającego z upoważnienia Naczelnika Gminy H. Inspektora d/s Gospodarki Ziemią, mocą którego małżonkowie P. W. i L. W. stali się właścicielami gospodarstwa rolnego, należącego do D. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpoznaniu w/w wniosku decyzją Nr [...] z dnia [...].05.2011 r. umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności w/w aktu własności ziemi. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa uniemożliwia obecnie skuteczne wzruszenie w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych bez względu na to, jak istotne uchybienia zostały popełnione w postępowaniu uwłaszczeniowym oraz jak poważne zarzuty podnosi strona przeciwko decyzji wydanej w trybie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W dniu 13.06.2011 r. pełnomocnik T. C. wniósł o ponowne rozpatrzenie w/w sprawy i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność w/w aktu własności ziemi lub stwierdzenie wydania tego aktu z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż Kolegium błędnie przyjęło, że w niniejszej sprawie jedyną otwartą drogą postępowania jest postępowanie przed sądami powszechnymi. W dalszej części wniosku przytoczono przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych oraz art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Wskazano dalej, iż stanowisko zaprezentowane w decyzji Kolegium z dnia [...].05.2011 r. jest krzywdzące dla T. C. oraz stoi w oczywistej sprzeczności z art. 77 Konstytucji RP zgodnie z którym każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Końcowo wskazał z jakich powodów konieczne jest stwierdzenie nieważności w/w aktu własności ziemi bądź stwierdzenie wydania tego aktu z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł mianowicie, iż osoby, które na jego podstawie nabyły własność gospodarstwa rolnego nie były posiadaczami samoistnymi tego gospodarstwa w rozumieniu ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i tym samym nie doszło do spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 1 ust 1 i 2 w/w ustawy - posiadaczem samoistnym i jednocześnie właścicielem gospodarstwa rolnego był D. C. Po drugie akt własności ziemi nie został doręczony córce D. C.-W. C. oraz prawdopodobnie jej ojcu D. C., co uniemożliwiło wniesienie przez w/w stosownego odwołania do Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia, za pośrednictwem organu, który ten akt wydał w terminie 14 dni od daty jego doręczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu w/w wniosku decyzją znak: [...] z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowi wyraźnie, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Tak więc organy administracji nie są uprawnione, w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych, do wyeliminowania z obrotu prawnego aktów własności ziemi, wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, chociażby decyzje te były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach, niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby stosowanie tych trybów. Akt własności ziemi, którego stwierdzenia nieważności domagał się T. C., został wydany właśnie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Akt ten stwierdza, iż P. W. i L. W. stali się z mocy samego prawa właścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów wsi O. nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] o pow. 1,74 ha, położonych we wsi O., wraz z zabudowaniami znajdującymi się na tej nieruchomości. W tej sytuacji za zasadny uznano pogląd Kolegium wyrażony w decyzji z dnia [...].05.2011 r., iż w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw prawnych do wzruszenia ostatecznej decyzji, aktu własności ziemi, wydanej na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a taka sytuacja obligowała Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w aktu własności ziemi (art. 64 ust. 3 ustawy). Wskazano przy tym, iż bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostało błędne stwierdzenie wyrażone w końcowej części uzasadnienia decyzji Kolegium, iż jedyną otwartą drogą postępowania jest postępowanie przed sądami powszechnymi. Jak słusznie zauważył bowiem wnioskodawca w obecnym stanie prawnym nie jest również możliwa sądowa kontrola prawidłowości wydanego aktu własności ziemi. Potwierdza to orzecznictwo Sądu Najwyższego, wskazane we wniosku, jak również uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 1992 r. (sygn. akt III CZP 73/92), gdzie Sąd ten zauważył, iż: "wejście w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) nie otwiera drogi sądowej do żądania stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250; zm.: Dz. U. z 1975 r. Nr 16, poz. 91)". Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności omawianego przepisu powołano orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach z dnia 22 lutego 2000r., sygn. akt SK 13/99 (OTK z 2000 r. Nr 1, poz. 5) i z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 (OTK z 2000r. Nr 4, poz. 110) oceniał zgodność art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z Konstytucją. W wyrokach tych Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż akty własności ziemi przestały być wydawane w kwietniu 1982 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81). Zatem osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania, nie tylko przed organami administracji, ale i także przed sądem powszechnym. Trybunał Konstytucyjny podniósł również, że wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. C. reprezentowany przez adwokata M. J. wskazując na rażące naruszenie: - art. 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; - art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nie uzasadnienie w sposób wyczerpujący i wnikliwy wydanej decyzji, nie odniesienie się w sposób należyty do zarzutów podniesionych w odwołaniu od pierwotnej decyzji, pominięcie oczywistych argumentów pełnomocnika skarżącej, nie przedstawienie dowodów na podstawie których organ wydał decyzję, zaniechanie przedstawienia logicznych wniosków w analizy akt sprawy; -art. 2 i 77 ust 1 oraz art. 2 i 45 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 63 ust 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie droga administracyjna i sądowa jest zamknięta co godzi w podstawy porządku prawnego RP, oraz prawo do dochodzenia odszkodowania za bezprawne działania władzy państwowej. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi bądź (w sytuacji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne) stwierdzenie wydania tego aktu z rażącym naruszeniem prawa gdyż: a) osoby, które na jego podstawie nabyły własność gospodarstwa rolnego nie były posiadaczami samoistnymi tego gospodarstwa w rozumieniu ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i tym samym nie doszło do spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 1 ust 1 i 2 w/w ustawy - posiadaczem samoistnym i jednocześnie właścicielem gospodarstwa rolnego był D. C., b) akt własności ziemi nie został doręczony córce D. C. - W. C. oraz prawdopodobnie jej ojcu D. C., co uniemożliwiło wniesienie przez w/w stosownego odwołania do Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia, za pośrednictwem organu, który ten akt wydał w terminie 14 dni od daty jego doręczenia. Podniesiono także, iż niezgodne z przepisami ustawy zasadniczej jest zamknięcie drogi do wzruszenia wadliwego aktu prawnego wydanego przez organy władzy państwowej. Odnosząc się do zarzutów skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem kontrola zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w czasie ich wydania. Jeżeli zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd obowiązany jest skargę oddalić. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydana została na podstawie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Według jednoznacznej treści tego przepisu do ostatecznych decyzji, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a wszczęte w tych sprawach postępowanie administracyjne podlega umorzeniu. Oznacza to, że z woli ustawodawcy wymienionych trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszenia ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi) nie stosuje się, chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby stosowanie tych trybów. A zatem niektóre decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym. W świetle powyższego organ orzekający w niniejszej sprawie na skutek wniosku wniesionego przez skarżącego w którym domagał się on stwierdzenia nieważności aktu własności z dnia [...] czerwca 1976 r. zobowiązany był, bez analizowania kwestii zgodności z prawem tegoż aktu, umorzyć postępowanie w tej sprawie. Wskazać bowiem należy, iż obowiązujący od dnia 1 stycznia 1992 r. art. 63 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 19 października 1991 r. zawiera zakaz prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawach unormowanych przepisami ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie których wydane były rozstrzygnięcia zwane aktami własności ziemi. Z powyższego wynika, że w obecnym stanie prawnym, jak słusznie wskazał organ nie ma podstaw prawnych do wzruszenia ostatecznej decyzji - aktu własności ziemi. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego niezgodności w/w przepisu z Konstytucją PR, należy podnieść, iż kwestia zgodności art. 63 ust. 2 i 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 19 października 1991 r. z przepisami Konstytucji była już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. We wiążących skład orzekający w niniejszej sprawie wyrokach z dnia 22 lutego 2000r. Sygn. akt SK 13/99 i z dnia 15 maja 2000r. Sygn. akt SK 29/99 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż cytowany powyżej przepis jest zgodny z art. 2, art. 64 , art. 77 ust. 1 i art. 78 Konstytucji. W wyroku z dnia 22 lutego 2000r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych. Wzruszalność decyzji administracyjnych w nieograniczonym czasie, m.in. na podstawie zarzutu rażącego naruszenia prawa, przewiduje natomiast kpa. Kodeks postępowania administracyjnego jest ustawą o szerokim zakresie stosowania. Inne ustawy mogą jednak przewidywać odstępstwa od regulacji tego kodeksu. Odstępstwa te, podobnie jak przepisy kpa, podlegają ocenie Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia zgodności z Konstytucją. Zasada wywodząca się z prawa rzymskiego - ius civile vigiiantibus scriptum est, co w swobodnym tłumaczeniu oznacza, iż prawo cywilne zapewnia ochronę tym, którzy korzystają z przysługującego im prawa jest powszechnie aprobowana w demokratycznych państwach prawa (podobnie wyrok TK z 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98). Najbardziej wyrazistym przejawem aktualności tej zasady jest możliwość nabycia własności nieruchomości przez samoistnego posiadacza w drodze zasiedzenia. Do tej zasady nawiązywała też ustawa z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wydane na jej podstawie ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. - do końca 1991 r. Był to w ocenie Trybunału Konstytucyjnego wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. W państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane, jest ogólne założenie, iż prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji, pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Stanowisko powyższe podzielił również skład orzekający Sędziów Trybunały Konstytucyjnego w wyroku z dnia 15 maja 2000r. Sygn. akt SK 29/99. W tym stanie prawnym, podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.