IV SA/Wa 1467/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Starosty [...] z [...] października 2015 r., o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej - działka ew. nr [...] (obr. [...], gmina [...]) - stanowiącej własność p. J. W., w celu realizacji inwestycji polegającej na przebudowie [...]. Uzasadniając zaskarżona decyzję organ administracji wskazał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne, które uwzględnił orzekając w sprawie: - 4 lutego 2015 r. [...]., zwana dalej "Inwestorem", złożyła do Starosty [...] wniosek, w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), o udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], w celu realizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie [...], mającej na celu zwiększenie niezawodności systemu elektroenergetycznego Powiatu [...] oraz poprawę bezpieczeństwa dostaw energii do odbiorców zlokalizowanych wokół aglomeracji [...] i [...], - stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary. gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody; ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, - przebudowa linii elektroenergetycznej stanowi cel publiczny, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, - z akt sprawy wynika, że rokowania z właścicielem nieruchomości w sprawie wejścia na przedmiotowy teren w celu realizacji inwestycji zakończyły się wynikiem negatywnym, - w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy wniosek Inwestora dotyczył budowy nowej linii elektroenergetycznej czy też przebudowy linii już istniejącej; Inwestor wskazał, że zakres prac związanych z realizacją inwestycji jest przebudową, która w rozumieniu prawa budowlanego jest wykonaniem prac powodujących możliwość zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu; tym samym mamy do czynienia z przebudową istniejącej już linii elektroenergetycznej; ustalenia te potwierdziły także oględziny nieruchomości; z opisu technicznego inwestycji polegającej na przebudowie [...], a także budowie nowego odcinka [...] wynika, że na obszarze działki nr [...] projektuje się regulację zwisów przewodów fazowych oraz wymianę istniejącego przewodu odgromowego na przewód OPGW, - tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ I. instancji art. 7, 8, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak ścisłego określenia zakresu ograniczenia prawa własności, wskazującego jednoznacznie przebieg terytorialny inwestycji przez nieruchomość; wniosek dotyczył bowiem jedynie przebudowy istniejącej linii; już do wniosku Inwestora została dołączona mapa do celów projektowych, sporządzona przez uprawnionego geodetę, która określa zakres terytorialny przebiegu linii elektroenergetycznej [...] przez działkę ew. nr [...] (rzut przewodów projektowanej linii na obszarze działki: 776 m2); dodatkowo z treści decyzji organu I. instancji wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z treścią wypisów z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; dla obszaru [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2007 r. (Dz.Urz. [...]., Nr [...], poz. [...]) – zwany dalej "Planem"; treść opisowa planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasad i warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, w części dotyczącej zaopatrzenia w energię elektryczną, uwzględnia istniejące już linie elektroenergetyczne oraz dopuszcza ich przebudowę, zgodnie z docelowym zapotrzebowaniem; tym samym planowana inwestycja jest uwzględniona w obowiązującym planie. W skardze p. J.W., reprezentowany przez Pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucił naruszenie przepisów: - prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię; skutkowało to orzeczeniem o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości bez określenia w treści decyzji sposobu i zakresu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w związku z wykonaniem czynności związanych z przebudową, konserwacją linii i usuwaniem awarii, a także bez jednoznacznego i szczegółowego określenia przebiegu inwestycji oraz zakresu uszczuplenia władztwa strony w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji, - postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, niedokonanie analizy wszystkich ustawowych przesłanek, co czyni orzeczenie wadliwym i uniemożliwia weryfikację jej prawidłowości, z uwagi na brak w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji ścisłego określenia zakresu ograniczenia prawa własności, - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji, która rażąco naruszała prawo, w sytuacji gdy należało stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji i umorzyć postępowanie w sprawie, - art. 7 w zw. z art. 8 i 80 K.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania uczestnika do organów państwa; przejawiało się to niepodjęciem przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i jego prawidłowej oceny, a tym samym wydanie decyzji, której treść uniemożliwia stronie postępowania zapoznanie się z faktycznymi skutkami prawnymi decyzji, a w konsekwencji nieokreślenie rzeczywistego i miarodajnego zakresu ograniczenia strony w prawach do swojej nieruchomości i realnych ograniczeniach w możliwości korzystania z niej. Wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym akcie, oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) sprawę rozpatrzono w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdy chodzi o wyjaśnienie sprawy w jej istotnych kwestiach i odzwierciedlenie stosownych ustaleń w treści uzasadnienia (art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 8, 11 K.p.a.). Brak wyjaśnienia istotnych aspektów sprawy wynikał częściowo z braku rozróżnienia treści normatywnej art. 124 ust. 1 oraz art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zakreślającego przesłanki wydania różnego rodzaju decyzji skutkujących ograniczeniem prawa do korzystania z własnych nieruchomości. Prawodawca wyróżnił sytuację, gdy jest konieczne trwałe organicznie praw do nieruchomości, regulując zasady w danym zakresie w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Chodzi o sytuację zakładania i przeprowadzania na nieruchomości przewodów i urządzeń, służących m.in. do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. W takim przypadku w drodze decyzji dochodzi do trwałego ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela, czy innego podmiotu mającego prawa do gruntu (tak art. 124 ust. 1) a informacje o tym fakcie zamieszcza się w księdze wieczystej (art. 124 ust. 7). Natomiast właściciel (inny podmiot) jest wówczas dodatkowo obowiązany do udostępnienia nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń (art. 124 ust. 6). Odmienna sytuacja dotyczy przypadków istniejących sieci i urządzeń, gdzie nie wydano decyzji w myśl art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami albo konieczne jest podjęcie działań wykraczających poza obciążenia, zakreślone treścią art. 124 ust. 6 a nie osiągnięto stosownego porozumienia z właścicielem. Kwestie te reguluje art. 124b ustawy. Wskazano tam, że dla potrzeb konserwacji remontów i usuwania awarii m.in. przewodów i urządzeń, służących przesyłania i dystrybucji prądu elektrycznego, może być wydana decyzja o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości (art. 124b ust. 1). Orzeczenie tego rodzaju musi określać czas udostępnienia nieruchomości - nie więcej niż 6 miesięcy (art. 124b ust. 3 zd. 1). W rozpoznawanej sprawie organ przywołuje okoliczność przebudowy oraz budowy stosownych odcinków linii w relacji [...]. Jednakże jak wskazuje, gdy chodzi o zakres prac w obrębie działki skarżącego, chodzi wyłącznie o regulację zwisów przewodów fazowych oraz wymianę istniejącego przewodu odgromowego na przewód OPGW. Organ nie wyjaśnił dlaczego w takiej sytuacji uznał za Inwestorem, że – jak wywodzi w treści uzasadnienia - zakres prac związanych z realizacją inwestycji jest przebudową, która w rozumieniu prawa budowlanego jest wykonaniem prac powodujących możliwość zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu i tym samym mamy do czynienia z przebudową istniejącej już linii elektroenergetycznej. W kontekście poodnoszonych w odwołaniu wątpliwości, odnośnie do braku ustalania czasu zajęcia nieruchomości, konieczne było ustosunkowanie się do tego, czy - w odniesieniu do nieruchomości skarżącego - chodzi, o realizację nowej linii, w tym budowę, w którym to pojęciu mieści się też przebudowa, czy też wyłącznie prace związane z bieżącą eksploatacją. W drugim przypadku nie byłoby zasadne orzekanie o ograniczeniu korzystania z nieruchomości w myśl art. 124 ust. 1. Wskazana kwestia ma istotne znaczenie zarówno w kontekście ewentualnej potrzeby określenia czasu zajęcia nieruchomości (gdy chodzi tylko o czasowe udostępnienie) jak i trafności konstatacji organu, że w sprawie nie osiągnięto porozumienia na etapie rokowań. Po wyjaśnieniu sytuacji faktycznej organ winien rozważyć czy przedmiotem rokowań powinno być czasowe zajęcie nieruchomości celem wykonania konkretnych prac czy też jej trwałe - wobec realizacji modernizowanej linii - a co było w istocie przedmiotem negocjacji. O ile chodzi z kolei o trwałe zajecie nieruchomości na realizację linii w myśl postanowień Planu, organ nie wskazał w szczególności jaka ma być wielkość zajętego pasa terenu i czy wynika ona bezpośrednio z ustaleń tego aktu prawa miejscowego. O ile plan wskazuje jedynie przebieg linii przesyłowej, nie można uznać, że w pełni przesądza on o legalności ograniczania praw korzystania z nieruchomości w konkretnym zakresie – gdy chodzi o wielkość terenu objętego ograniczeniami. W takim przypadku organ musi się odnieść merytorycznie do kwestii czy parametry pasa gruntu, gdzie ma dojść do ograniczania praw właściciela są ustalone prawidłowo i są niezbędne w interesie publicznym, w myśl art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec zarzutów skargi organ odwoławczy powinien także jednoocznie wskazać, które linie (w tym, w jakim kolorze) spośród nakreślonych w złączniku graficznym do decyzji organu I. instancji określają granice obszaru gdzie prawa wściela miałyby zostać ograniczone, wobec udzielenia zezwolenia, jeżeli istnieją przesłanki do wydania decyzji w myśl art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutów skargi należy natomiast wskazać, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, co do tego rodzaju decyzji nie nakłada obowiązku enumeratywnego wymienienia katalogu zakazów, wynikających z wydania decyzji o ograniczaniu prawa korzystania z nieruchomości. Określa się wyłącznie rodzaj i cechy planowanego przedsięwzięcia, zezwalając na jego realizację, zaś organicznie polega na znoszeniu stosownych czynności na własnym gruncie (w granicach zakreślonych art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz obowiązku udostępnienia nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii (art. 124 ust. 1 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z realizacji określonej infrastruktury mogą też wynikać określone następstwa z mocy prawa (ograniczenia w zagospodarowaniu terenów przy infrastrukturze o określonych cechach). Jednak w danym przedmiocie – następstw z mocy prawa – nie orzeka organ administracji, wydając jedynie zezwolenie na realizację infrastruktury (brak byłoby ku temu stosownych podstaw prawnych). O ile z kolei powstałe wobec zezwolenia ograniczenie uniemożliwia w istocie dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel może żądać, nabycia od niego własności w drodze umowy (art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Brak jednoznacznego stanowiska organu odwoławczego w istotnych w sprawie kwestiach, poodnoszonych także w odwołaniu, nie pozwala uznać, aby sprawa została w sposób prawidłowy wyjaśniona. Wobec zasady instancyjności postępowania oraz kontroli orzeczenia przez sąd administracyjny dopiero po dwukrotnym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy przez organy administracji (w dwu instancjach) przedwczesne byłoby formułowanie przez Sąd ocen we wskazanych wyżej kwestiach. W tej sytuacji skarga jest w części zasadna. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi nie jest ona bowiem dotknięta kwalifikowaną wadliwością – nie narusza prawa w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, sformułowane w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.