IV SA/Wa 147/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki,, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7.09.2005 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla decyzję I i II instancji Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2004 r., która ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działalność usługowo - handlową materiałami budowlanymi i artykułami przemysłowymi na działce nr ew. [...] we wsi S.. Uprzednie rozstrzygnięcia Wójta w tym przedmiocie były kilkakrotnie uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało m.in., iż dla terenu, na którym ma być zrealizowana inwestycja, nie obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, iż w tej sytuacji decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu "pełni również funkcję miniplanu". Przy wydawaniu decyzji spełnione zostały wymagania wynikające z art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), która miała zastosowanie w sprawie z uwagi na termin wszczęcia postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania, w których podnoszono samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu objętego wnioskiem, wskazano, iż z treści dwu protokołów PINB wynika przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Stwierdzono także iż "zamierzona inwestycja nie narusza struktury zabudowy w sąsiedztwie, utrzymuje zasadę obsługi obiektu gospodarczego na działce nr [...], nie jest ujęta w wykazie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Od decyzji tej wnieśli skargę J. i W. K.. W skardze wskazali, iż działka, gdzie ma być prowadzony handel, jest bardzo mała (11 arów). Położona jest wśród zwartej zabudowy mieszkaniowej, przy wąskiej 3 metrowej ślepej uliczce. Po obu stronach uliczki stoją szeregiem domy mieszkalne, przeważnie emerytów. Dowóz materiałów stanowiłby poważną uciążliwość. Zwrócili uwagę, iż przy wjeździe na ulice znajduje zakaz wjazdu ograniczający ruch pojazdów powyżej 5 ton. Wskazano, iż określając warunki realizacji inwestycji w decyzji, wymieniono jedynie regulacje normatywne, które muszą być przestrzegane. Zdaniem Skarżących uwzględniając wielkość działki nie będą one mogły być dotrzymane. Dodatkowo samochody ciężarowe dojeżdżające do posesji spowodują uszkodzenie domów stojących przy samej uliczce. Skarżący podnieśli także kwestie związane z samowolną zmianą przeznaczenia budynku na tej samej działce polegającą na prowadzeniu tam produkcji materiałów budowlanych (ościeżnic). Kwestionowali, aby na podstawie treści protokołów z kontroli PINB można było uznać, iż samowola została zlikwidowana. Zdaniem Skarżących zadaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie było wyłącznie ustalenie, iż zostały spełnione wymagania formalne, w postaci uzyskania wymaganych uzgodnień, lecz ustosunkowanie się do kwestii "czy wobec istniejących konkretnych szczególnych warunków środowiskowych może być zlokalizowany handel masowymi materiałami budowlanymi i artykułami przemysłowymi na małej działce nr [...]". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazało dodatkowo, iż kwestia faktycznej likwidacji samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego na cele produkcji nie ma znaczenia w sprawie, której przedmiotem jest zmiana sposobu użytkowania obiektu na cele handlowo - usługowe. Wskazano, iż według ustaleń wcześniej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie działki dopuszczalna była działalność usługowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), stosownie do treści art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W jego świetle do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 20 grudnia 2002 r. a ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. W świetle ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zagospodarowaniu przestrzennym należało uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury a także zdrowia i bezpieczeństwa ludzi oraz mienia (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3). Generalnie ustalenie przeznaczenia i zagospodarowania terenu miało być dokonywane w planach zagospodarowania przestrzennego, jednak w przypadku ich braku kwestie te miały być przesądzane w decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu (art. 2 ustawy), na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie wyciągając stąd jednak stosownych wniosków. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w przeciwieństwie do późniejszej regulacji w tym zakresie (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.), nie określała szczególnych wymagań materialnych ani procedur służących realizacji obowiązku uwzględniania wymagań ładu przestrzennego. Jednocześnie jednak wskazywała, iż w granicach wynikających z ustaw każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów (art. 3 pkt 2). Interes prawny może być w tym przypadku wywodzony w szczególności z art. 140 K.c., z którego wynika uprawnienie właściciela nieruchomości do korzystania z niej zgodnie ze społeczno-gospdoarczym przeznaczeniem. Z kolei do przepisów ustawowych wyznaczających zakres ochrony interesu prawnego właściciela, co do zagospodarowania terenów sąsiednich należy wskazana wcześniej zasada uwzględniania przy zagospodarowaniu terenu wymagań ładu przestrzennego i urbanistyki. Z norma tą koresponduje art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje iż odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić gdy zamierzenie nie byłoby zgodne z przepisami prawa (a contrario). Do przepisów tych należy zaliczyć z pewnością art. 1 ust. 2 pkt 1 samej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego i treści uzasadnień decyzji organów obu instancji zasada ta nie była brana pod uwagę w przedmiotowej sprawie. W szczególności zadość wymaganiom właściwego uzasadnienia decyzji nie czyni ogólnikowa wzmianka zawarta w decyzji organu odwoławczego, iż planowane przedsięwzięcie "nie narusza struktury zabudowy w sąsiedztwie", zwłaszcza gdy z akt sprawy nie wynika aby kwestie te były analizowane w toku postępowania. W aktach brak jest mapy czy innego dokumentu umożliwiającego analizę tej kwestii. Na ocenę uwarunkowań w tym zakresie nie pozwala także załącznik graficzny do decyzji organu I. instancji, gdyż obejmuje on wyłącznie wycinek przyległego terenu. Bez znaczenia pozostaje wskazywane w odpowiedzi na skargę dopuszczenie we wcześniej obowiązującym planie dla danego terenu działalności usługowej. Po pierwsze należy podkreślić, iż plan ten dopuszczał wyłącznie lokalizację usług "podstawowych". Oznacza to, iż z mocy planu nie było dopuszczalne lokalizowanie na terenie usług wszelkiego rodzaju. Jednak kwestia wyjaśnienia, co należało rozumieć pod pojęciem "usług podstawowych", pozostaje obecnie bez znaczenia skoro plan ten wygasł. Z sentencji decyzji organu I. instancji wynika, iż dopuszcza ona zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, jednocześnie dopuszczając działalność handlowa i usługową na terenie całej działki nr [...]. Skarżący konsekwentnie podnosili, iż planowane wykorzystanie działki na cele handlowo-usługowe (handel materiałami budowlanymi i przemysłowymi) może stanowić istotną uciążliwość dla nieruchomości sąsiednich. Wskazywali przy tym, iż teren sąsiedni wykorzystany jest pod zwartą zabudowę mieszkaniową bez prowadzenia usług. Jak słusznie wskazują Skarżący, kwestionowana decyzja utrzymuje w mocy decyzje organu I. instancji, w której dopuszczono zmianę przeznaczenia działki na cele handlowo-usługowe bez faktycznego wskazania jakichkolwiek warunków prowadzenia tej działalności. Nie można bowiem uznać, jak słusznie podniesiono w skardze, iż określeniem warunków, w rozstrzygnięciu indywidualnym, jakim jest decyzja administracyjna, jest zawarcie informacji o obowiązku spełniania wymagań wynikających z przepisów szczególnych (patrz pkt 2 decyzji). Przytoczenie katalogu obowiązujących przepisów prawa materialnego nie stanowi załatwienia sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 104 K.p.a. W tej sytuacji należy uznać, iż decyzja dopuszcza prowadzenie handlu materiałami budowlanymi i przemysłowymi bez wskazania konkretnych ograniczeń. Generalnie, jak podnoszą Skarżący, może to stanowić poważne źródło uciążliwości, zwłaszcza w przypadku handlu niektórymi asortymentami materiałów budowlanych (materiały sypkie jak cement czy wielkogabarytowe). Co prawda, jak wynika z twierdzeń Skarżących, na ulicy stanowiącej dojazd do działki inwestora obowiązuje obecnie ograniczenie ruchu – zakaz wjazdu pojazdów powyżej 5 ton, co w praktyce eliminowałoby aktualnie możliwość legalnego prowadzenia handlu częścią asortymentu materiałów budowlanych, który mógłby stanowić znaczniejsze źródło uciążliwości. Jednak sposób organizacji ruchu na drodze może ulec zmianie a więc uwarunkowanie to nie może stanowić jedynego zabezpieczenia interesu właścicieli sąsiednich działek, zwłaszcza zważywszy, iż funkcję zabezpieczenia interesu prawnego osób trzecich ustawodawca przypisał wprost decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy). Jak wskazano, z akt sprawy ani z treści decyzji nie wynika aby organy orzekające w sprawie analizowały czy lokalizacja działalności polegającej na handlu materiałami budowlanymi i przemysłowymi, zwłaszcza bez określenia jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie nie narusza wymagań ładu przestrzennego i urbanistyki. W szczególności z akt sprawy nie wynika aby analizowano aktualny sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Nie rozważono więc kwestii czy realizacja inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku z prowadzeniem handlu materiałami budowlanymi i przemysłowymi na terenie całej działki może być uznana za dopuszczalną w świetle wymagań art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w przypadku uznania, iż jest ona możliwa, czy nie jest konieczne określenie warunków jej realizacji, uwzględniając treść art. 3 pkt 2 i art. 42 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Nie dokonując koniecznych ustaleń, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy naruszono przepisy prawa procesowego tj. art. 7, 77 i 107 §. 3 K.p.a., co musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja jest równocześnie wadliwa, jako utrzymująca w mocy decyzję organu I. instancji wydaną z naruszeniem prawa materialnego. W świetle art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego określa m.in. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Decyzja organu I. instancji zawiera co prawda pkt 5, którego tytuł wskazuje, iż jest poświęcony tym zagadnieniom. Jednak decyzja w tej części nie zawiera żadnej treści normatywnej wskazując, jak we wskazanym wczesnej pkt 2, na obowiązek uwzględnienia określonych ograniczeń. Nie dokonując subsumcji przepisów prawa materialnego do konkretnych okoliczności i uwarunkowań faktycznych sprawy zawarta w pkt 5 treść nie może być uznana za załatwienie sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie wymagań dotyczących zabezpieczenia interesu osób trzecich stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik spawy, co także uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Natomiast trafne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż kwestie związane z likwidacją samowoli polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku na cele produkcyjne nie ma znaczenia w sprawie dotyczącej ustalenia możliwości zmiany sposobu wykorzystania budynku na cele handlowo – usługowe. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę Wójt Gminy P. ustali, czy realizacja inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku z prowadzeniem handlu materiałami budowlanymi i przemysłowymi na terenie całej działki może być uznana za dopuszczalną w świetle wymagań art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w przypadku uznania, iż jest ona możliwa, czy nie jest konieczne określenie warunków jej realizacji, uwzględniając treść art. 3 pkt 2 i art. 42 ust. 1 pkt 5 tej ustawy.