IV SA/Wa 147/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (sprawozdawca), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant referent stażysta Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego solidarnie na rzecz E. K. i M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2018 r. znak [...], którą z urzędu orzeczono o wykreśleniu E. K. ujawnionej jako dzierżawca z udziałem do działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...] Z gm. P. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt sprawy: Starosta [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w ewidencji gruntów i budynków prawidłowo ujawniono E. K. jako dzierżawcę z udziałem ½ do ww. działek nr [...] i nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że ww. wpis jest nieprawidłowy, dlatego decyzją nr [...] z [...] września 2018 r. Starosta orzekł o jego wykreśleniu. Od decyzji tej odwołanie w terminie złożyły M. K. współwłaścicielka działek nr [...] i [...] oraz E. K.. Oba odwołania były o tożsamej treści. Organ odwoławczy powyższego odwołania M. K. nie uwzględnił. Co do odwołania E. K. organ nie zajął stanowiska. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że obecnie w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] Z gm. P. są ujawnione działki: nr [...] o pow. 0,85 ha i nr [...] o pow. 0,29 ha opisane jako grunty orne. Działki te są uregulowane w księdze wieczystej [...] na rzecz M. K. z udziałem ½ i J. G. z udziałem ½ . W ewidencji gruntów i budynków wpisane jest także, że dzierżawcą tych działek z udziałem ½ jest E. K.. Wpisu tego dokonano czynnością materialno-techniczną w dnia 8 marca 2017 r. na wniosek M. K., do którego dołączono umowę dzierżawy zawartą w dnia [...] marca 2017r. miedzy wydzierżawiającym – M. K. a dzierżawcą – E. K. Z umowy tej wynika, że jest ona zawarta celem nabycia przez wydzierżawiającego prawa do emerytury/renty (§ 7 umowy). Organ wskazał też, że w trakcie trwania postępowania M. K. oświadczyła, że E. K. jest jej córką. W tak ustalonym stanie faktycznych organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przede wszystkim wskazał, że ewidencja, która podlega aktualizacji obejmuje m.in. dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, w ewidencji oprócz danych, o których wyżej mowa, wykazuje się także dane o gruntach, które są przedmiotem umów dzierżawy, oraz o dzierżawcach tych gruntów, zgłaszanych do ewidencji w związku z art. 28 ust. 4 pkt 1, art. 38 pkt 1 oraz art. 117 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (dalej u.u.s.r.) lub przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia prawa dzierżawców uwidacznia się w ewidencji na podstawie umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. W ocenie organu z powyższego wynika, że dane dotyczące dzierżawcy ujawnia się w ewidencji gruntów i budynków tylko w sytuacji, gdy przedmiotem dzierżawy zawartej na co najmniej 10 lat są grunty rolne, a dzierżawa jest zawierana w celu uzyskania prawa do emerytury lub renty rolniczej - art. 28 ust. 4 pkt 1 u.u.s.r. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 28 ust. 4 pkt 1 u.u.s.r. uznaje się, że emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym i nie prowadzi działu specjalnego, nie uwzględniając gruntów wydzierżawionych, na podstawie umowy pisemnej zawartej co najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków, osobie niebędącej: a) małżonkiem emeryta lub rencisty, b) jego zstępnym lub pasierbem, c) osobą pozostającą z emerytem lub rencistą we wspólnym gospodarstwie domowym, d) małżonkiem osoby, o której mowa w lit. b lub c. A zatem przesłanką do uznania, że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej w rozumieniu ww. przepisu jest ustalenie, iż gospodarstwo rolne zostało na podstawie umowy dzierżawy zawartej przez rolnika wydzierżawione na okres co najmniej 10 lat, osobie obcej, z którą rolnik nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym, a umowa ta została zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków. Strony w niniejszej sprawie miały tego świadomość, gdyż w samej treści podpisanej przez nie umowy dzierżawy jest zawarty § 3 stanowiący, że cyt. "wydzierżawiający nie ma możliwości przekazania gospodarstwa rolnego następcy, a dzierżawca nie jest małżonkiem wydzierżawiającego jego zstępnym, małżonkiem zstępnego lub osobą pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym z wydzierżawiającym". Jak już wyżej wskazano, w toku postępowania ustalono, że E. K. jest córką M. K. a zatem należy do kręgu osób, wobec których ww. umowa jest nieskuteczna. Tym samym nie może być ujawniona w ewidencji gruntów i budynków. Dodatkowo organ podniósł, że zawarcie umowy dzierżawy wykracza poza zakres zwykłego zarządu nieruchomością. M. K. jest zaś tylko współwłaścicielką przedmiotowych działek nie mogła więc samodzielnie skutecznie wydzierżawić całej nieruchomości. Po analizie zgormadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...], że z opisanych wyżej powodów, przedłożona do ewidencji gruntów i budynków umowa dzierżawy nie powinna być do tej ewidencji wpisana, a zatem błędnie dokonane zapisy należało wykreślić. M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] listopada 2018 r. Powyższej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 22 ust. 2 pkt 6 i art. 24 ust. 2a pkt 2 oraz art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 11 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i w zw. z art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2017 r., poz.2336) przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w następstwie przyjęcia, że przepisy te nie pozwalają na ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących dzierżawy gruntów, w przypadkach, w jakich odsyła norma art. 22 ust. 2 pkt 6 prawa geodezyjnego i kartograficznego do normy art. 28 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników; 2) przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wskutek naruszenia, zarówno zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności zaniedbania przy załatwianiu sprawy słusznego interesu stron, a także wskutek zaniedbania obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jego właściwej oceny i należytego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji. W ocenie Skarżącej dla sprawy niniejszej jest kwestią bez znaczenia, czy z przedmiotowej umowy dzierżawy będą, czy nie będą wypływać jakiekolwiek domniemania dowodowe dla rozstrzygnięć w ewentualnych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Są to bowiem kwestie, w których organowi rozstrzygającemu w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków, nie służy żadna kompetencja. Tymczasem organ odwoławczy podejmuje się roli podmiotu rozstrzygającego o ważności i skuteczności przedmiotowej umowy dzierżawy wykraczając daleko nie tylko poza kwestię nieistotną z punktu widzenia praw nabywanych na podstawie omawianych przepisów (czyli pokrewieństwa pomiędzy wydzierżawiającym a dzierżawcą), ale sięgając do oceny merytorycznej przedmiotowej umowy dzierżawy i formułując, nie dające się usprawiedliwić treścią prawa cywilnego tezy dotyczące ważności i skuteczności czynności stron umowy dzierżawy. Dodatkowo Strona podniosła, że organ odwoławczy postrzega rozporządzenie skarżącej M. K. jako odnoszące się do całej nieruchomości, choć przedmiotem dzierżawy jest jedynie udział wynoszący ½ część w jej współwłasności, a jednocześnie organ, wskutek braku dostatecznej wiedzy ze sfery prawa cywilnego, wydzierżawienie idealnego udziału we współwłasności nieruchomości poczytuje za sprzeczność logiczną, choć jednocześnie takiej sprzeczności logicznej nie dopatruje się w stanie pozostawania gospodarstwa rolnego we współwłasności. Cała ta kwestia pozostaje zresztą i tak poza zakresem istoty sprawy, świadczy jednak o braku należytego jej rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazał, że od decyzji organu I instancji odwołanie złożyły E. K. i M. K.. Z uwagi jednak na tożsamą treść odwołań, taki sam wygląd oraz te same nazwiska odwołujących, odwołanie E. K. zostało potraktowane jak kopia odwołania M.K.. Organ zauważył przy tym, iż pomyłka ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym, gdyż w postępowaniu tym na tych samych prawach uczestniczyły wszystkie strony, a prowadząc postępowanie uwzględniono wszystkie uwagi i zarzuty zgłoszone przez obie skarżące. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm. dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). W ocenie Sądu - dokonując kontroli w powyższym zakresie - zaskarżoną decyzję należało uchylić jedynie z uwagi na uchybienie procesowe, które nie mogło zostać zaakceptowane przez Sąd. Jak wynika z akt sprawy - i co nie jest kwestionowane - odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] września 2018 r. wniosły, zarówno M. K., jak i jej córka E. K.. Oba odwołania były o tej samej treści. Z sentencji i uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wynika natomiast, że organ ten rozpatrzył jedynie odwołanie M. K., a w stosunku co do odwołania E.K. organ odwoławczy nie zajął stanowiska, co stanowi istotne uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Tłumaczenie organu zawarte w odpowiedzi na skargę jest stanowiskiem spóźnionym i nie zasługuje już na tym etapie na uwzględnienie. Należy podkreślić, że Sąd uchyla zaskarżoną decyzję tylko z powołanego – procesowego powodu. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego odwołania wniesionego przez inną osobę. Dlatego niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, obligującym do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje bowiem daleko idące, nieakceptowalne skutki prawne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., II OSK 2146/11 oraz z dnia 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2638/12, CBOSA). Z jednej strony wykluczyć należy więc stan, w którym odwołania niektórych stron pozostają nierozpoznane po zakończeniu postępowania, a z drugiej strony, wykluczone jest wydanie ponownych decyzji w celu ich rozpoznania, bowiem nie może istnieć w obrocie wiele decyzji ostatecznych w tej samej sprawie, czego potwierdzenie stanowi także art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., według którego, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Ubocznie należy zauważyć, co nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, że ogólna wykładnia spornych przepisów ustawy o ewidencji gruntów i budynków, jak i ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników dokonana przez organ w ocenie sądu jest prawidłowa. W ewidencji gruntów i budynków podlegają ujawnieniu dane o gruntach, które są przedmiotem umów dzierżawy oraz o dzierżawcach tych gruntów, lecz jedynie w przypadkach, określonych w § 11 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji i budynków. W sytuacji natomiast, gdy umowa dzierżawy udziału we współwłasności gruntu rolnego zostanie zawarta przez rodzica ze zstępnym, nie spełnia ona warunku z art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i nie podlega wykazaniu w ewidencji gruntów. Jednak jak na wstępie wskazano, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jedynie z uwagi na uchybienie procesowe, które miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania, obejmujących kwotę 200 zł (wpis od skargi), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Organ ponownie zajmując się sprawą dodatkowo rozpoznana także odwołanie E. K.