IV SA/Wa 1471/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "[...]" z siedzibą w D. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] stwierdził w całości nieważność decyzji Starosty M. z dnia [...] listopada 2010 r. dotyczącej udzielenia Gminnej Spółdzielni "[...]" w D. (dalej: "skarżąca") pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, pochodzących z myjni samochodowej, do kanalizacji stanowiącej własność Gminy D. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ stwierdził, że badana w trybie nadzoru decyzja Starosty M. z dnia [...] listopada 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 131 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne. Spółdzielnia "[...]" od powyższej decyzji złożyła odwołanie, w którym organowi I instancji zarzuciła naruszenie: 1) art. 11, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: “Kpa") poprzez niewyjaśnienie podstaw uznania naruszenia art. 131 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.) za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego; art. 7, art. 16 § 1 oraz art. 156 § 1 Kpa poprzez stwierdzenie, że wydanie decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego bez złożenia przez wnioskodawcę przy wniosku wymaganych prawem załączników (zgoda właściciela urządzeń kanalizacyjnych na wprowadzanie przedmiotowych ścieków) stanowi przesłankę uzasadniającą naruszenie zasady stabilności decyzji oraz stwierdzenie nieważności tej decyzji, pomimo braku analizy skutków społeczno-gospodarczych, przy jednoczesnym zaniedbaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia, czy zgoda taka została wydana; art. 131 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez stwierdzenie, że przepis ten wymaga, aby udzielona przez właściciela kanalizacji zgoda Jednoznacznie ustalała rodzaj i parametry wprowadzanych ścieków przemysłowych". Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. W ocenie organu odwoławczego zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów Kpa nie znajdują uzasadnienia. Wskazał, że organ I instancji powziąwszy wiedzę o zaistnieniu możliwości wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji administracyjnej, jako organ nadzoru, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, o czym strony postępowania zostały zawiadomione pismem z dnia 27 lutego 2014 r. Strony miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy, a także złożenia uwag i zastrzeżeń. Z możliwości tej skorzystała Gmina D., jako właściciel urządzeń kanalizacyjnych, wskazując, iż analizowana decyzja została wydana w wyniku rozpatrzeniu niekompletnego wniosku. Gmina D., jako właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których planowane jest odprowadzanie przedmiotowych ścieków, zwróciła również uwagę, że dołączonego do wniosku o wydanie pozwolenia pisma z dnia 29 października 2010 r. nie można traktować jako zgody właściciela urządzeń kanalizacyjnych na wprowadzanie do nich ścieków przemysłowych. Podkreśliła, iż w jej ocenie, w świetle art. 131 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wydanie pozwolenia na odprowadzanie ścieków przemysłowych, bez zgody właściciela sieci kanalizacyjnej stanowiło rażące naruszenie prawa. Organ odwoławczy zgodził się z oceną organu I instancji odnośnie niekompletności złożonego przez skarżącą wniosku. Podał, że pismo Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2010 r., stanowi uzgodnienie techniczne wykonania przyłącza kanalizacyjnego od projektowanej modułowej myjni bezobsługowej do sieci kanalizacyjnej. Nie zostały w ww. piśmie wymienione warunki w zakresie odprowadzania ścieków, nie określono również rodzaju i ilości odprowadzanych ścieków. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącej o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność Gminy D. był niekompletny. W rozpatrywanym przypadku kompletność wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jest rozważana w świetle art. 131 ust. 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, dołącza się m.in. zgodę właściciela tych urządzeń. W przypadku, gdy podanie nie spełnia powyższych wymagań organ na podstawie art. 64 § 2 Kpa powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, z pouczeniem, iż nieuzupełnienie wymienionych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Organ odwoławczy podkreślił, że wniosek niespełniający wymagań formalnych, tj. taki, który nie umożliwia przystąpienia do rozważań na temat jego zasadności, nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego w nieodpowiedni sposób określił charakter pisma Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2010 r., traktując je jako zgodę właściciela urządzeń kanalizacyjnych na wprowadzanie ścieków przemysłowych. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe postępowanie nie powinno w ogóle być prowadzone z uwagi na niekompletność rozpatrywanego wniosku. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 11, art. 16 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] prowadząc z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zasadnie ocenił, że decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które stanowi wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Pojęcie rażącego naruszenia prawa jest nieostre, jednak zasadniczo przyjmuje się, że jest to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdził wystąpienie w rozpatrywanej sytuacji takiego naruszenia, polegające na rozpatrzeniu niekompletnego wniosku, w związku z czym stwierdził nieważność decyzji, do czego jest zobowiązany w myśl ww. przepisu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Kpa, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w sposób wnikliwy przeprowadził przedmiotowe postępowanie, zaś przesłanka wszczęcia postępowania, tj. podejrzenie o wydaniu przez Starostę M. decyzji z rażącym naruszeniem prawa, została potwierdzona. Przepis art. 156 § 1 Kpa określa sytuacje, w których organ jest zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynymi przypadkami w których tej nieważności się nie stwierdza pomimo zaistnienia ściśle określonych przesłanek to: jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa - takie rozstrzygnięcie obligatoryjnie podlega usunięciu z obiegu prawnego. Gminna Spółdzielnia "[...]" w D. na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której wniosła o uchylenie tej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) art. 7 Kpa poprzez jej oparcie na błędnym ustaleniu, że organ I instancji "szczegółowo wyjaśnił przesłanki" którymi się kierował stwierdzając nieważność decyzji, podczas gdy wyjaśnienia organu I instancji nie wskazywały podstaw uznania, że wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego obarczone było rażącym naruszeniem prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7, art 11, art 107 § 3 w zw. z art 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez rozstrzygnięcie o sprawie w oparciu o stwierdzenie, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w stanie faktycznym zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie wyjaśniły spełnienie jakich przesłanek uzasadniło takie stanowisko, a w szczególności: - nie zbadały jakie będą skutki ekonomiczno - gospodarcze unieważnienia decyzji, jakie byłyby skutki ekonomiczno - gospodarcze utrzymania w mocy unieważnianej decyzji, - nie wyjaśniły czy właściciel kanalizacji faktycznie taką zgodę wydał oraz jakie są przyczyny i znaczenie faktu, że właściciel kanalizacji nie zaskarżył decyzji o przyznaniu skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego, choć był stroną postępowania, wiedział o wydaniu decyzji o przyznaniu pozwolenia wodnoprawnego i miał możliwość zaskarżenia tej decyzji, wskazano na naruszenie art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art 131 ust 3 ustawy Prawo wodne poprzez jej oparcie na błędnym ustaleniu organu odwoławczego, że decyzja o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego wydana została z "oczywistym" naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę konieczną uznania naruszenia prawa za rażące i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art 16 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art 131 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez jej oparcie na błędnym ustaleniu organu odwoławczego, że decyzja o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego wydana została z rażącym naruszeniem prawa pomimo, że nie przemawiają za tym skutki ekonomiczno-gospodarcze decyzji oraz charakter normy zawartej w art. 131 ust. 3 ustawy Prawo wodne, art. 131 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo błędnego ustalenia organu I instancji, że przepis ten wymaga, aby udzielona przez właściciela kanalizacji zgoda "jednoznacznie ustalała rodzaj i parametry wprowadzanych ścieków przemysłowych". Zdaniem skarżącej, nawet gdyby wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków szczególnie szkodliwych bez zgody właściciela kanalizacji stanowiło naruszenie prawa, to niekoniecznie musi to oznaczać rażące naruszenie prawa. Obowiązkiem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty M. z powodu rażącego naruszenia prawa było wykazanie w uzasadnieniu decyzji, że stwierdzone naruszenie występuje w stanie faktycznym sprawy w postaci "rażącego naruszenia prawa", a nie tylko wykazanie, do czego w uzasadnieniu decyzji organ I instancji się ograniczył, że decyzja Starosty narusza art. 131 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z przyjętym w doktrynie poglądem nie należy mylić podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego decyzji administracyjnej. W podstawie prawnej chodzi o wskazanie przepisu prawa, na mocy którego wydano decyzję. Uzasadnienie prawne natomiast polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa - wytłumaczenie, dlaczego organ administracji publicznej zastosował dany przepis. Uzasadnienie prawne decyzji powinno więc być wywodem prawniczym mającym na celu wykazanie, że wydane rozstrzygniecie jest wynikiem stosowania normy prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej. W związku z powyższym, organ I instancji w uzasadnieniu prawnym stwierdzenia, że w stanie sprawy doszło do rażącego naruszenia prawa, powinien był wyjaśnić jakie przesłanki przemawiają za kwalifikacją naruszenia prawa jako "rażącego" w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a tego organ I instancji nie zrobił i w konsekwencji nie mógł wykazać, czy wszystkie wymagane przesłanki takiego stwierdzenia w stanie faktycznym zostały spełnione. Organ I instancji naruszył więc art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie wyjaśniając podstawy prawnej decyzji uniemożliwił skarżącej na zapoznanie się z przesłankami podjętej decyzji. Strona skarżąca wskazała, że organy administracji nie wyjaśniły wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, i bezpodstawnie uznały, że decyzja Starosty M. rażąca naruszała prawo. Podniesiono, że organy administracji nie ustaliły jakie będą skutki ekonomiczno-gospodarcze spowoduje unieważnienie decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków. Wskazano, że w wyniku unieważnienia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym po stronie skarżących nastąpi szkoda wynikająca z braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej oraz w konsekwencji znaczna utrata wartości inwestycji jaką jest należąca do skarżącej myjnia, czego dowodzą akta sprawy zgromadzone w toczącym się obecnie przed Sądem Okręgowym w [...] postępowaniu o stwierdzenie obowiązku zawarcia umowy na odprowadzanie ścieków do kanalizacji gminnej i odszkodowanie z powództwa skarżącej przeciwko Gminie D. (sygn. akt [...]). W sprawie tej skarżąca dochodzi m.in. rekompensaty za szkodę spowodowaną zawinionym przez Gminę D. brakiem możliwości odprowadzania ścieków do kanalizacji gminnej w czasie, kiedy obowiązywało udzielone skarżącej pozwolenie wodnoprawne. Następnie skarżąca wskazała, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków szczególnie szkodliwych bez zgody właściciela kanalizacji nie stanowi w stanie faktycznym sprawy rażącego naruszenia prawa. Analizując, czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa należy mieć na względzie wyrok NSA z 13 maja 2010 r. sygn.. akt II OSK 824/09, w którym wskazano, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne łub gospodarcze skutki które wywołuje decyzja. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie nie została spełniona żadna z wymienionych w powyższym wyroku przesłanek. W odpowiedzi na skargę prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie przed organami obu instancji było postępowaniem prowadzonym w trybie nadzoru. Przedmiotem tego postępowania była zgodność z prawem decyzji Starosty M. z dnia [...] listopada 2010 r. dotyczącej udzielenia Gminnej Spółdzielni "[...]" w D. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, pochodzących z myjni samochodowej, do kanalizacji stanowiącej własność Gminy D.. Zgodnie z art. 131 ust. 3 ustawy Prawo wodne ( w wersji obowiązującej w dacie wydania badanej w trybie nadzoru decyzji) - do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust. 1, oprócz odpowiednich dokumentów, o których mowa w ust. 2, dołącza się zgodę właściciela tych urządzeń. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Spółdzielnia "[...]" w D. do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego złożonego do Starosty M. nie dołączyła wymaganej zgody właściciela sieci kanalizacyjnej na odprowadzanie ścieków przemysłowych. Sąd stwierdza, że w postępowaniu nadzorczym zasadnie przyjęto, iż Spółdzielnia "[...]" w D. złożyła niekompletny wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Pismo Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2010 r., stanowi uzgodnienie techniczne wykonania przyłącza kanalizacyjnego od projektowanej modułowej myjni bezobsługowej do sieci kanalizacyjnej. Nie zostały w ww. piśmie wymienione warunki w zakresie odprowadzania ścieków, nie określono również rodzaju i ilości odprowadzanych ścieków. Pismo to nie stanowi zgody na odprowadzanie do gminnej sieci kanalizacyjnej ścieków przemysłowych. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącej o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność Gminy D. był niekompletny. Nie zostały spełnione wymogi określone w art. 131 ust. 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, dołącza się m.in. zgodę właściciela tych urządzeń. W badanej sprawie wniosek skarżącej należało uznać za niekompletny. W oparciu o niekompletny wniosek nie było możliwe wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków. W przypadku, gdy podanie nie spełniało wskazanych wymagań, określonych w ustawie, organ na podstawie art. 64 § 2 Kpa powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, z pouczeniem, iż nieuzupełnienie wymienionych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W niniejszej sprawie organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nieprawidłowo określił charakter pisma Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2010 r., traktując je jako zgodę właściciela urządzeń kanalizacyjnych na wprowadzanie ścieków przemysłowych do kanalizacji gminnej. Przeprowadzenie postępowania przez Starostę M. w oparciu o niekompletny wniosek i wydanie pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 131 ust. 3 Prawa wodnego, co zasadnie w niniejszej sprawie stwierdziły organy prowadzące postępowanie w trybie nadzoru. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego Sąd stwierdza, iż materiał dowodowy, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., został zebrany i rozpatrzony wnikliwie, co znalazło wyraz w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdza, iż organ dokonał dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, uzasadnił podstawę prawną wskazaną w decyzji i dokonując właściwej interpretacji przepisów wydał decyzję zgodną z prawem. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), należało oddalić skargę jako niezasadną.