IV SA/Wa 1471/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska sędzia WSA Alina Balicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2018r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2018r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ lub organ odwoławczy), po rozpoznaniu zażalenia "[...]" sp. z o.o. (dalej: skarżący, spółka) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...]WIOŚ) z dnia [...] stycznia 2018r., znak: [...] o nałożeniu na ww. spółkę grzywny w wysokości [...] (słownie: [...]) złotych z powodu niewykonania obowiązku określonego decyzją [...]WIOŚ z dnia [...] maja 2017r. w terminie ustalonym decyzją GIOŚ z dnia [...] lipca 2017r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] maja 2017r. znak: [...] [...]WIOŚ nałożył na skarżącego obowiązek polegający na wstrzymaniu użytkowania instalacji do uboju drobiu o zdolności produkcyjnej powyżej [...] ton tusz na dobę, eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Strona odwołała się od ww. decyzji, którą GIOŚ decyzją z dnia [...] lipca 2017r. zmienił w zakresie ustalenia nowego terminu wstrzymania użytkowania instalacji określając go na dzień [...] grudnia 2017r. [...] WIOŚ w dniach [...] - [...] grudnia 2017r. przeprowadził kontrolę [...] Sp. z o. o. W wyniku czynności kontrolnych organ ustalił, że spółka nadal prowadzi ubój drobiu po wyznaczonym terminie wstrzymania instalacji. Kolejno [...]WIOŚ, na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017r., poz. 1201 z późń. zm.) dalej jako u.p.e.a., pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. skierował do [...] sp. z o. o. upomnienie wzywające do wykonania, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, obowiązku nałożonego na nią decyzją [...]WIOŚ z dnia [...] maja 2017r., zmienioną decyzją GIOŚ z dnia [...] kwietnia 2017r. Ponadto spółka została pouczona, że w razie niewykonania ww. obowiązku w wyznaczonym terminie, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w administracji mające na celu przymuszenie do wykonania powyższego obowiązku. Pismo zostało odebrane w dniu [...] stycznia 2018r. W związku z tym, że skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji [...]WIOŚ z dnia [...] maja 2017r. w terminie ustalonym decyzją GIOŚ z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji. [...] WIOŚ, będąc w niniejszej sprawie jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, w dniu [...] stycznia 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy o nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], nałożył na [...] Sp. z o. o., grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł (słownie: [...] zł). Na powyższe rozstrzygnięcie [...] Sp. z o. o. pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zaskarżoną decyzją GIOŚ utrzymał w mocy ww. postanowienie [...]WIOŚ. Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie [...]WIOŚ odpowiada prawu. Stwierdzono, że organ I instancji, nakładając grzywnę w kwocie [...] zł (słownie: [...]), działał w ramach wyznaczonych dyspozycją art. 121 § 2 u.p.e.a. W opinii organu II instancji, [...]WIOŚ w sposób wystarczający wyjaśnił przesłanki, które zdecydowały o wymierzeniu grzywny w wysokości [...] zł., kierując się zasadą, że "środek egzekucyjny w postaci grzywny odniesie skutek dopiero wówczas, gdy będzie odczuwalny dla zobowiązanego". Wyjaśniono również, że istotą nałożenia grzywny w konkretnej, odpowiednio wysokiej jest przymuszenie zobowiązanej spółki do wykonania określonego, ciążącego na niej obowiązku. Jednocześnie GIOŚ wskazał, że w prowadzonym postępowaniu, nie był uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Obowiązek ten wynika bowiem z funkcjonującej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2017r. Dopiero zmiana lub uchylenie aktu administracyjnego nakazującego wykonanie egzekwowanego obowiązku ma wpływ na "przedmiotowość" postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo organ II instancji zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 59 u.p.e.a., tym samym uznano brak wystąpienia określonych przeszkód w toku postępowania, które mają charakter trwały, nieprzemijający i uniemożliwiają dalsze prowadzenie postępowania. W skardze z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżąca spółka zarzuca wskazanemu na wstępie postanowieniu naruszenie przepisów prawa, a mianowicie: - art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), dalej zwanej "Kpa", poprzez naruszenie zasadny praworządności oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób zwiększający zaufanie obywateli do organów władzy publicznej; - art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a., poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i przedstawionych stanowisk oraz możliwości zgłoszenia żądań i wniosków; - art. 124 § 2 K.p.a., poprzez brak w postanowieniu prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego; - art. 119 § 1 "u.p.e.a.", poprzez nieistnienie obowiązku na dzień wydania postawienia oraz poprzez wydanie postanowienia na podstawie wadliwego tytułu wykonawczego; - art. 121 u.p.e.a., poprzez nałożenie grzywny w rażąco wygórowanej wysokości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąc spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia GIOŚ z dnia [...] marca 2018 r. oraz poprzedzającego go postanowienia [...]WIOŚ z dnia [...] stycznia 2018 r. i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę GIOŚ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że decyzją [...]WIOŚ z dnia [...] maja 2017r. na [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. nałożony został obowiązek wstrzymania użytkowanie instalacji do uboju drobiu o zdolności produkcyjnej powyżej [...] ton tuszek na dobę zlokalizowanej w G. przy ul. S. [...], bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Decyzją GIOŚ z dnia [...] lipca 2017r. ww. rozstrzygnięcie zmieniono w zakresie terminu wstrzymania użytkowania instalacji na dzień [...] grudnia 2017r., w pozostałej części utrzymano ją w mocy i tym samym stała się ostateczna. Poza sporem jest również, że postanowieniem z dnia [...] marca 2018r. GIOŚ utrzymał w mocy postanowienie [...]WIOŚ z dnia [...] stycznia 2018r., nakładające na skarżącą spółkę grzywnę celem przymuszenia do wykonania obowiązku określonego decyzją [...]WIOŚ z dnia [...] maja 2017r. oraz wzywające do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] stycznia 2018r. wystawionym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Stosownie do treści art. 120 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, natomiast art. 121 § 2 ww. ustawy wskazuje, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 złotych, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 złotych. W pierwszej kolejności Sąd podziela opinię organu II instancji, odpierając tym samym zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a., że GIOŚ w toku prowadzonego postępowania nie był uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że obowiązek ten wynika z funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] lipca 2017r. i dopóki nie zostanie ona prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty wywołuje skutki prawne. Podkreślić należy, że w sytuacji gdy spółka twierdzi, że wystawiony tytuł wykonawczy nie spełnia określonego wymogu z u.p.e.a. wówczas przysługuje jej środek odwoławczy w postaci zgłoszenia zarzutów do organu egzekucyjnego. W tej sprawie spółka nie skorzystała z przysługującego jej prawa. W ocenie Sądu brak jest podstaw do powoływania się na wadliwość tytułu wykonawczego na podstawie którego spółce wymierzono grzywnę w celu wyegzekwowania spełnienia określonego obowiązku. Taki pogląd wyrażony jest również w doktrynie: "(...) w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tzn., że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a." (J. Radwanowicz - Wanczewska, komentarz do art. 122 u.p.e.a., LEX 2015). Za całkowicie niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 121 u.p.e.a. W ocenie Sądu fakt wielokrotnego stwierdzania podczas przeprowadzanych kontroli niewykonania przez spółkę obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji [...]WIOŚ z [...] maja 2017r. uzasadniał wymierzenie spółce grzywny w wysokości [...] zł., co było adekwatne do stopnia naruszenia. Wbrew twierdzeniom skargi, wysokość grzywny nie była wygórowana, wręcz przeciwnie organy zastosowały grzywnę w dolnej wysokości. Wysokość grzywny organ określił wprawdzie w sposób uznaniowy, to jednak nie działał w tej kwestii dowolnie, gdyż obowiązany był kierować się zasadą skuteczności i celowości. W badanej sprawie organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego, bowiem w sposób prawidłowy i wyczerpujący uzasadniły powody wymierzenia takiej wysokości grzywny, która nie wykracza poza ustaloną przez ustawodawcę skalę. Podkreślić wypada, jak słusznie zauważyły organy, że zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanej spółki poprzez dolegliwość finansową, do określonego w ostatecznej decyzji zachowania się. (wyroki NSA: z 16 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1148/04, z 10 marca 2015r., II OSK 1915/13, z 10 stycznia 2018r. II OSK 956/17). Odnosząc się do kwestii, że spółka w dniu [...] października 2017r. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do uboju drobiu o zdolności produkcyjnej powyżej [...] ton tusz na dobę i na przestrzeni wielu miesięcy nie przekroczyła ww. produkcji, w ocenie Sądu fakty te nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia przez organy stosowania przepisów dotyczących ochrony środowiska, w tym nakładania grzywny w celu wykonania nałożonego na spółkę obowiązku. Przypomnieć należy, że grzywna w celu przymuszenia została nałożona na spółkę aby wyegzekwować od niej stosowne zachowania, tj. wstrzymanie instalacji, która może powodować zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. W granicach niniejszej sprawy (art. 135 P.p.s.a.) Sąd nie jest władny do weryfikowania czy spółka winna posiadać czy też nie pozwolenie zintegrowane. Dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, decyzja w tym przedmiocie będzie podlegała sądowej kontroli. Przechodząc zaś do oceny zarzutów natury procesowej należy uznać je za bezpodstawne. W ocenie Sądu organ zarówno I jak i II instancji w sposób wyczerpujący i prawidłowy zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonano właściwej jego oceny. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Organy orzekające w sprawie nie naruszyły art. 7, 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się również, wbrew zarzutom skargi naruszenia art. art. 124 § 2 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie niezbędne elementy, przedstawia stan faktyczny i wyjaśnienie prawne, jest wewnętrznie spójne i nie zawiera sprzeczności. Za nietrafny uznać należy także zarzut, w myśl którego organy Inspekcji Ochrony Środowiska swoim postępowaniem naruszyły art. 10 § 1 K.p.a. i art. 81 K.p.a. Samo naruszenie przez organ przepisu przejawiające się w braku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia, nie jest samodzielną przesłanką do uchylenia takiej decyzji, czy też wznowienia postępowania w sprawie. Aby wzruszyć wydany akt, konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności. Tymczasem skarżąca spółka nie wskazała na czym ten istotny wpływ na wynik sprawy miał polegać i jakiej konkretnie czynności, mającej wpływ na wynik sprawy, strona nie mogła dokonać w wyniku naruszenia przez organ przepisu art. 10 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2018r. sygn. akt. II OSK 2124/16, lex nr 255224). Wobec tego analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą spółkę zarzutów skutkują brakiem podstaw do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia i wskazują na niezasadność skargi. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.