IV SA/Wa 1471/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie wyłączenia dostępu do części akt oddala skargę. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej: Minister, organ), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, złożonego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Skarżący) dotyczącej postanowienia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] marca 2019 r. w przedmiocie wyłączenia prawa przeglądania, sporządzania notatek, kopii i odpisów, żądania uwierzytelniania takich kopii i odpisów oraz wydania uwierzytelnionych odpisów, w stosunku do wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla morskiej [...] , w zakresie danych zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wyłączył wobec podmiotów działających w postepowaniu w charakterze strony, prawo przeglądania, sporządzania notatek, kopii i odpisów, żądania uwierzytelniania takich kopii i odpisów oraz wydania uwierzytelnionych odpisów, w stosunku do wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla morskiej [...] , w zakresie danych charakterystycznych parametrów technicznych przedsięwzięcia, wartości planowanego przedsięwzięcia, etapów i harmonogramu realizacji przedsięwzięcia oraz sposobu przekazywania produktu na ląd, oceny skutków ekonomicznych i społecznych i oddziaływania na środowisko, opisu technologii planowanego przedsięwzięcia, opisu potencjalnych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko i jego zasobów naturalnych zarówno żywych jak i mineralnych oraz ich oceny, opisu środków zmniejszających szkodliwe oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko marskie, opisu przyjętych założeń, zastosowanych metod prognozy oraz wykorzystanych danych o środowisku morskim ze wskazaniem trudności powstałych przy gromadzeniu niezbędnych informacji, projektu programu monitoringu, w tym monitoringu środowiska i zarzadzania procesem inwestycyjnym i eksploatacyjnym, opisu elementów środowiska objętych ochroną znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia – strony 11, 13, 14, 18 -29, 31 -61 i załączniki nr 2 – 8 do wniosku tj. w zakresie w jakim wniosek zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona podniosła, ze zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, ponieważ organ wydał postanowienie z urzędu, a nie na wniosek strony lub innych stron postępowania, co narusza art. 74 § 2 kpa, 73 § 1, 61 § 1 oraz 6 i 7 kpa. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organ podniósł w szczególności, że strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie kwestionuje zasadności wydania zaskarżonego postanowienia, co do meritum, tj. nie kwestionuje zasadności wyłączenia dostępu do części akt z uwagi na zawartą w nich tajemnicę przedsiębiorstwa. Podnosi jedynie, że organ administracji publicznej może wyłączyć wgląd i pozostałe uprawnienia strony w zakresie dostępu do akt sprawy wyłącznie na wniosek, a nie z urzędu, dlatego wydane przez organ administracji postanowienie nie ma racji bytu. W ocenie Ministra stanowisko Skarżącej nie jest zasadne bowiem art. 74§ 2 kpa nie zawiera stwierdzenia, że organ wyłącza wgląd do akt tylko w wyniku wniosku strony, zatem już wykładnia językowa przepisu prowadzi do wniosku, ze wniosek strony o wgląd do akt nie jest elementem niezbędnym do wydania postanowienia w sprawie. Organ wskazał, ze wgląd do akt odbywa się zgodnie z wola strony tj. organ nie może stronie nakazywać przeglądania akt sprawy – zatem przeglądanie odbywa się wyłącznie na wniosek strony. Ponadto za każdym razem, gdy strona zwróci się do organu o udostępnienie akt sprawy administracyjnej, organ nie może inaczej odmówić lub ograniczyć tego uprawnienia jak przez wydanie stosownego postanowienia. Wskazano, że konstrukcja art. 74 § 2 kpa nie wyłącza działania organu z urzędu, zwłaszcza że działanie takie jest korzystne dla stron postępowania – ponieważ otrzymują jasna informacje jakie uprawnienia związane z dostępem do akt sprawy zostały ograniczone i z jakiego powodu. Tym samym, zdaniem Ministra, działanie takie wypełnia zasady zawarte w art. 8 i 9 kpa tj. pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej i informowania stron. W skardze do Sadu na w/w postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 6, 7, 61 § 1, 73 § 1 i 2 kpa oraz art. 74 § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia mimo, ze zostało wydane bez podstawy prawnej, z urzędu, jako generalne postanowienie ograniczające w sposób abstrakcyjny dostęp do akt wszystkim możliwym stronom postępowania, podczas gdy art. 74 § 2 kpa, będący podstawą prawną postanowienia, ani inny przepis KPA nie przewiduje możliwości wydania takiego rozstrzygnięcia w celu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa strony postępowania. W konsekwencji, oba postanowienia obarczone są wadą kwalifikowaną o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co stanowi podstawę stwierdzenia ich nieważności. Wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz postanowienia go poprzedzającego, zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał m.in., że w art. 74 § 2 kpa ustawodawca wyraźnie wskazał, ze ograniczenie dostępu do akt postepowania jest dokonywane przez organ administracji w drodze odmowy umożliwienia stronom ich przeglądania. Zatem wykładnia językowa tego przepisu wskazuje zdaniem Skarżącego, że ograniczenia prawa strony dostępu do akt nie może zostać dokonane przez organ działający z urzędu. Czasownik "odmówić" należy bowiem rozumieć jako "nie zgodzić się na zrobienie tego, o co ktoś prosił, czegoś żądał" (M. Szymczak (red.), Słownik Języka Polskiego PWN, tom L-P, Warszawa 1996, s. 443). Niewątpliwie odmówić zrobienia czegoś można dopiero wówczas, gdy określony podmiot wystąpi z żądaniem konkretnego zachowania się przez adresata. Ograniczenie stronie dostępu do akt winno nastąpić w formie indywidualnego postanowienia wydanego w odpowiedzi na wniosek danej strony i do niej skierowanego. W ocenie Strony konstrukcja prawna art. 74§ 2 kpa nie dopuszcza możliwości działania przez organ z urzędu. Wymaga ona, by postanowienie miało charakter konkretny tj. odnoszący się do określonego wniosku podmiotu uprawnionego, zatem w oparciu o powyższe przepisy organ nie był uprawniony do wydania generalnego postanowienia, w którym w sposób abstrakcyjny (antycypujący, ze ewentualne przyszłe wnioski będą dotyczyły określonej części akt) odmówiłby dostępu do akt wszystkim stronom postepowania, także tym, które nie złożyły jeszcze wniosku o udostępnienie im danej części akt. Tym samym Minister wydał rozstrzygniecie nie znajdujące oparcia w przepisach kpa w szczególności w art. 74 § 2 kpa wskazywanym jako jego rzekoma podstawa prawna. Domniemanie kompetencji organu administracji w tym zakresie jest niedopuszczalne. Organy administracji nie mogą być beneficjentami zasady "co nie jest zabronione jest dozwolone", bowiem z zasady tej korzystają jednostki, a nie organy władzy publicznej, które związane są zasadą legalizmu. Wskazał, że wydanie postanowienia w oparciu o domniemana kompetencje przesądza, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej, co stanowi kwalifikowana wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stosowanym odpowiednio do postanowień na mocy art. 126 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu dane zawarte we wniosku co do których Inwestor poczynił zastrzeżenie, że stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, są informacjami organizacyjnymi, technicznymi i technologicznymi, sporządzonymi w oparciu o specjalistyczną wiedzę, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Dotyczą one lokalizacji i rodzaju przedsięwzięcia, które podlega konkursowi w ramach postepowania rozstrzygającego. Z uwagi na fakt, że strony postępowania administracyjnego prowadzą działalność konkurencyjną w stosunku do Inwestora, niewątpliwie dostęp do danych zawartych we wniosku może oszczędzić im wydatków w sytuacji, gdyby chciały sporządzić konkurencyjne wnioski lub wykorzystać te dane do sporządzenia innych podobnych wniosków. W piśmiennictwie podnosi się, że zastosowane w ustawowej definicji tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 11 ust. 4 u.z.n.k.) sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, handlowe lub organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Do informacji tych należeć mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak i te związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności i wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe (por. M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, MoP 2001, nr 22, s. 1120). Z tego powodu uznać należy, ze dane zawarte we wniosku posiadają wartość gospodarczą dla stron postępowania. Dane zawarte we wniosku nie są dostępne publicznie. Odnoszą się do lokalizacji wybranej przez Inwestora i słusznie przyjął Minister, że nie są one powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji i nie są dla nich łatwo dostępne. Ponadto Inwestor dołączył egzemplarz wniosku niezawierający według niego tajemnicy przedsiębiorstwa. Zasadnie zatem wskazał organ, że Inwestor podjął należyte starania w celu zachowania poufności przedmiotowych danych. Udostepnienie danych objętych tajemnica przedsiębiorstwa mogłoby doprowadzić do naruszenia zasad uczciwej konkurencji, co stanowi zagrożenie dla ważnego interesu publicznego. Stosownie do art. 6 kpa (a także art. 7 Konstytucji RP) organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Trafnie zatem Minister uznał, że przepis procesowy, tj. art. 74 § 2 kpa, zgodnie z poglądem doktryny i judykatury, odnosi się do wszystkich przypadków odmowy umożliwienia stronie postępowania administracyjnego dostępu do akt sprawy przewidzianego w treści art. 73 kpa, a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1 kpa. Obowiązek ochrony dotyczy także innych informacji (tajemnic) chronionych przepisami innych ustaw (np. tajemnicy przedsiębiorstwa, skarbowej, statystycznej). Przepis art. 74 § 1 kpa nie powinien być traktowany jako uchylający te przepisy w postępowaniu administracyjnym. Uzasadnione jest więc przyjęcie, że art. 74 § 2 kpa ma zastosowanie do wszystkich przypadków, w których następuje w drodze postanowienia odmowa dostępu do akt postępowania (bądź ich części) tak w czasie jego trwania, jak i po jego zakończeniu. Jak już wspomniano przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ustanawiają prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa i zawierają legalną definicję tego pojęcia, która jest wspólna dla całego systemu prawa. Mogą one zatem samodzielnie stanowić podstawę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa także w toku postępowania administracyjnego w danej sprawie. Nakaz ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa jest jednym z przypadków uzasadniających ograniczenie prawa strony dostępu do akt sprawy, z przyczyn innych, niż wymienione w art. 74 § 1 kpa. Obowiązkiem organu jest bowiem zabezpieczenie dostępu do dokumentów lub informacji podlegających ochronie prawnej. Oznacza to, że Minister, który jest zobowiązany do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa mógł z powołaniem się na art. 74 § 2 kpa, z urzędu, wyłączyć wobec podmiotów działających w postępowaniu w charakterze strony, czy też ograniczyć dostęp do akt sprawy, w zakresie wskazanym w postanowieniu ze względu na prawnie chroniony interes. Jednocześnie, wbrew zarzutom skargi przepis art. 74 § 2 kpa nie wskazuje, że postanowienie o którym mowa w tym przepisie może być wydane jedynie na skutek wniosku strony wyrażającej żądanie skorzystania z dostępu do akt. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie zasługuje zatem na aprobatę stanowisko skarżącego, że gdyby działanie organu administracji z urzędu, polegające na ogólnym, abstrakcyjnym ograniczeniu dostępu do akt danej sprawy było dopuszczalne, art. 74 § 2 kpa przewidywałby to expressis verbis. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie NSA art. 61 § 1 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej do określenia zasady skargowości czy tez oficjalności. O tym więc, czy w danym rodzaju postepowania obowiązuje zasada skargowości czy oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie gdy norma prawa materialnego wprost nie przesądza czy sprawa podejmowana jest na wniosek czy z urzędu przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia – postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku – postępowanie wszczynane jest z urzędu (vide Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz do art. 61 str. 354, Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska, 2 wydanie, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 r.). Zatem w przedmiotowej sprawie, tak jak wskazano wyżej, organ zobowiązany do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, mógł z powołaniem się na art. 74 § 2 kpa, podjąć działania z urzędu. Za niezasadny, w ocenie Sądu, uznać należy zarzut naruszenia art. 6 i 7 kpa. Tak jak wskazano wyżej, organ wydał zaskarżone postanowienie w oparciu o określony przepis prawa tj. art. 74 § 2 kpa. W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie także teza, że przedmiotowe rozstrzygnięcie wydane zostało bez podstawy prawnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.