IV SA/Wa 1473/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi Towarzystwa O. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Towarzystwa O. z siedzibą w R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2013r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w C. z dnia [...] czerwca 2012r. oraz utrzymanej nią mocy decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2012r. udzielającej pozwolenia zintegrowanego C. S.A. na prowadzenie instalacji do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych z surowych produktów roślinnych o zdolności produkcyjnej 60Mg/h zlokalizowanej w W. w R ul. [...] na działkach nr [...],[...] i [...] w zakresie wprowadzania pyłów i gazów do powietrza, wytwarzania odpadów i emisji hałasu do środowiska - utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. Starosta P. udzielił C. S.A. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych z surowych produktów roślinnych o zdolności produkcyjnej 60Mg/h zlokalizowanej w W. w R. ul. [...] na działkach nr [...],[...] i [...] w zakresie wprowadzania pyłów i gazów do powietrza, wytwarzania odpadów i emisji hałasu do środowiska. Wskutek odwołania wniesionego przez N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Następnie wnioskiem z dnia [...] października 2012r. Towarzystwo O. wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. udzielającej pozwolenia zintegrowanego. Rozpoznając ten wniosek SKO w C. wydało decyzję z dnia [...] lutego 2013r., którą odmówiono zarówno stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w C. z dnia [...] czerwca 2012r. oraz utrzymanej nią mocy decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2012r. udzielającej pozwolenia zintegrowanego C. S.A. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło skarżące Towarzystwo, które podniosło te same zarzuty, które zostały podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności: • Płyta Cd nie zawiera załączników w postaci wykresów i wyników obliczeń immisji gazów i pyłów w powietrzu oraz poziomu hałasu (art. 208 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska – tj. Dz. U. z 2008r, Nr 25, poz. 150 ze zm. – zwana dalej "ustawą"), • Organ tym samym nie wypełnił obowiązku określonego w art. 209 ustawy przedstawienia przez organ Ministrowi Środowiska kopii wniosku na nośniku elektronicznym, • Standardy emisyjne kotłowni technologiczno-grzewczej wchodzącej w skład instalacji zostaną przekroczone co przyznał sam wnioskodawca, • Z uwagi na niewykonanie wykresów izolinii poziomów substancji w powietrzu oraz położenia emitorów na mapie nie można ustalić czy do obliczenia rozprzestrzeniania się gazów i pyłów w powietrzu emitory usytuowano zgodnie ze stanem faktycznym. Przy takim materiale dowodowym organ nie mógł ustalić czy instalacja powoduje czy też nie przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem zakładu, • Wnioskodawca sam przyznaje, że eksploatacja instalacji powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie klimatu akustycznego, • Organ pominął kluczowy dowód w postaci pomiarów poziomu hałasu przy najbliższej zabudowie mieszkaniowej, z których wynika, że przekroczenia tych wartości występują zarówno dla pory dnia, jak i dla nocy i są znaczne, • Pozwolenie nie uwzględnia okoliczności rzeczywistej skali instalacji, na co wskazuje decyzja środowiskowa określająca uwarunkowania dla wytwórni pasz o zdolności produkcyjnej 120 Mg/h, a nie 60 Mg/h, • W pozwoleniu nie określono emisji z przeładunku gazu LPG do zbiorników magazynowych oraz ilości ścieków i ich składu z podczyszczania wody technologicznej w procesie odwróconej osmozy. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 208 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska do wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego dołącza się zapis wniosku w wersji elektronicznej na informatycznych nośnikach danych. Dołączony przez inwestora zapis na płycie Cd nie zawierał załączników, co stanowiło formalne uchybienie. Jednak organ I instancji dysponował załącznikami w formie papierowej, zaś Kolegium rozpoznając odwołanie posiadało już kompletny wniosek zarówno w wersji papierowej, jak i elektronicznej. Tym samym wskazane uchybienie organu pierwszej instancji nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jest to wada, która jednak nie ma charakteru kwalifikowanej wady. W ocenie Kolegium decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 3 K.p.a., a treść rozstrzygnięcia odpowiada wymogom art. 211 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium uznało je za niezasadne. Podniosło co następuje: - z wniosku wynika, że prowadzący instalację zakłada konieczność redukcji emisji dwutlenku azotu do poziomu prawem dopuszczalnego, przy pomocy zastosowania odpowiedniej technologii. We wniosku określona została wielkość emisji dwutlenku azotu z uwzględnieniem jej siedemdziesięcioprocentowej redukcji. Na takim też poziomie - (0,2034kg/h) została określona dopuszczalna emisja dwutlenku azotu z kotłów, w zaskarżonej decyzji. Wielkość ta nie przekracza dopuszczalnych standardów emisyjnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 roku w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 95, poz. 558), - sporządzone w odpowiedniej skali z wkreślonym terenem zakładu opracowania graficzne, mimo że nie zostały przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, umożliwiają ustalenie położenia w terenie emitorów oraz przebieg izolinii poziomów poszczególnych substancji, - eksploatacja instalacji nie spowoduje przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie klimatu akustycznego, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U Nr 120, poz. 826). Mimo że izolinia dopuszczalnego, równoważnego poziomu dźwięku A, od strony północnej wykracza poza teren, do którego inwestor ma tytuł prawny, to jest to teren usług składowych, który w świetle art.113 ust. 1 i 2 ustawy, nie podlega ochronie akustycznej, - zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że nie zaistniała żadna z enumeratywnie określonych w przepisie art. 186 ustawy przesłanek odmowy wydania pozwolenia zintegrowanego, w tym określona w pkt 2 i pkt 3 tego przepisu, - w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji określona została ilość ścieków technologicznych powstających w wyniku procesu uzdatniania wody metodą odwróconej osmozy (ok. 4,5m3/d) oraz sposób ich odprowadzania (pkt 3.3 sentencji decyzji). O wadliwości zaskarżonej decyzji nie świadczy też fakt nieokreślenia w niej emisji z przeładunku gazu LPG. Z wniosku o wydanie pozwolenia nie wynika bowiem, aby czynność ta powodowała jakiekolwiek emisje, - nieuwzględnienie złożonego przez M. i R. R. sprawozdania z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska z terenu W. S.A. w R. nie stanowiło naruszenia art. 7 Kpa. Art. 185 ust. 1 ustawy stanowi, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii są: prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze, a art. 185 ust. 2a ustawy, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego, na prawach strony mogą uczestniczyć organizacje ekologiczne. W świetle powyższego – zdaniem Kolegium – M. i R. R. nie są stronami postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego, a zatem nie są uprawnieni do składania wniosków dowodowych w sprawie. Ponieważ postępowanie w sprawie na mocy art. 218 ustawy toczyło się z udziałem społeczeństwa na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to przedłożone przez wymienione osoby stanowisko i sprawozdanie z pomiarów należało uznać za uwagi i wnioski złożone w ramach udziału społeczeństwa w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, że wpłynęły one do organu z przekroczeniem 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (zawiadomienie organu z dnia [...] października 2011 roku, złożenie sprawozdania w organie [...] lutego 2012 r.), to zgodnie z dyspozycją art. 35 tej ustawy organ pozostawił je bez rozpatrzenia. - wydane pozwolenie uwzględnia rzeczywistą skalę instalacji, gdyż wnioskodawca wystąpił o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych z surowych produktów roślinnych o zdolności produkcyjnej 60Mg/h. Wydane w oparciu o ten wniosek pozwolenie uprawnia go wyłącznie do prowadzenia instalacji o zdolności produkcyjnej 60 Mg/h. Jeśli więc decyzja Burmistrza R. z [...] kwietnia 2012 roku w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla W. w R. ustalała je dla przedsięwzięcia o zdolności produkcyjnej 120 Mg/h, to prowadzenie instalacji o tak określonej zdolności wymagać będzie uzyskania kolejnego pozwolenia zintegrowanego przez prowadzącego instalację. - odnośnie zarzutu, że decyzja Burmistrza R. ustalająca środowiskowe uwarunkowania formułuje nakaz, że instalacja powinna być w pełni hermetyczna, wyjaśniono, że ustalenia tej decyzji nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, gdyż to dotyczy decyzji Starosty P. udzielającej pozwolenia zintegrowanego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Towarzystwo O. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wskazano, że skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem, a uzasadnienie skargi zostanie dołączone w późniejszym czasie. Do dnia zamknięcia rozprawy przed sądem nie wpłynęło pismo zawierające uzasadnienie skargi, nie stawił się także na rozprawę przedstawiciel skarżącego Towarzystwa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Ze względu na powyższe kryteria sąd administracyjny nie jest władny do badania celowości i zasadności podjętego rozstrzygnięcia, ani do oceny trafności przyjętych rozwiązań merytorycznych, chyba że podana przez organ argumentacja sprzeczna jest z zasadami logicznego rozumowania. Ponadto nie dysponuje wiedzą merytoryczną właściwą dla danej dziedziny, którą winny mieć organy administracji, aby dokonywać takiej oceny. Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ponieważ skarga nie zawiera żadnej argumentacji Sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zbadania, czy nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych regulujących postępowanie administracyjne. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zakończone zaskarżoną decyzją postępowanie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów. Rozpoznając po raz pierwszy wniosek o stwierdzenie nieważności Kolegium zawarło szczegółowe wywody co do specyfiki postępowania nieważnościowego (str. 3-4) i Sąd w pełni podziela stanowisko organu. Aby bowiem zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego konieczne jest ustalenie, że nie tylko narusza on prawo, ale naruszenie to jest oczywiste, drastyczne i nie jest możliwe pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym ze względu na zasadę praworządności. Jak przeanalizował organ jedynym uchybieniem konwalidowanym na etapie postępowania odwoławczego było złożenie wniosku przez inwestora na nośniku Cd, który nie zawierał załączników. Zgodnie z art. 208 ust. 4 pkt 2 ustawy do wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego dołącza się zapis wniosku w wersji elektronicznej na informatycznych nośnikach danych. Jak ustaliło Kolegium w istocie zapis płyty Cd nie uwzględniał załączników, jednak uchybienie to nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ bowiem dysponował tymi załącznikami w formie papierowej. Ponadto organ odwoławczy już dysponował płytą Cd z zapisem załączników, co oznacza, że przy wydawaniu decyzji przez Kolegium w dniu [...] czerwca 2012r. nie doszło do naruszenia wskazanego wyżej przepisu. Z kolei rozważanie, czy doszło do naruszenia art. 209 ust. 1 ustawy nie ma najmniejszego znaczenia dla ważności pozwolenia zintegrowanego. Przepis ten bowiem nie dotyczy bezpośrednio procesu wydawania takiego pozwolenia i nie wpływa zarówno na jego kształt i treść, jak również na możliwość jego uzyskania. Przewiduje jedynie dla organu właściwego do wydawania takich pozwoleń dodatkowy obowiązek. Organ nadzoru potwierdził, że zapewniona została możliwość udziału społeczeństwa w niniejszym postępowaniu (art. 218 ustawy). Dalej organ w stopniu wystarczającym dla prawidłowej oceny wypowiedział się po kolei co do każdego zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że rozpoznał sprawę w całym jej całokształcie. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co wynika z art. 15 K.p.a. Zasada ta doznaje modyfikacji w sytuacji gdy nie ma organu wyższego stopnia i sprawę rozpoznaje ponownie ten sam organ. Nie mniej jednak jego zadaniem nie jest kontrola poprzedniej decyzji wydanej przez siebie, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony oraz ustosunkowanie się do wszystkich dowodów przedłożonych przez stronę na etapie postępowania odwoławczego. Do istoty postępowania administracyjnego należy bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy czy to przez dwa różne organy administracji, czy przez ten sam, co wiąże się z koniecznością dwukrotnego rozważenia całokształtu sprawy. W niniejszej sprawie nie przedłożono żadnych nowych argumentów, a zarzuty były tej samej treści stawiane już poprzednio. Nie mniej jednak organ ustosunkował się do nich ponownie. Rolą Sądu obecnie jest sprawdzenie, czy omówienie tych kwestii przez Kolegium mieści się w graniach reguły ponownego rozpatrzenia sprawy. Sąd natomiast nie ma uprawnień, aby zarzuty te merytorycznie rozpatrzeć i odrzucić bądź zaaprobować, bowiem stałby się w ten sposób III instancją administracyjną. W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji jest logiczna, poparta przepisami prawa materialnego i wystarczająca do uznania, że nie wystąpiły naruszenia prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego. W przypadku omówienia każdego zarzutu organ przywołał konkretne przepisy prawa materialnego, które jego zdaniem zostały zachowane przy wydawaniu tego pozwolenia, co zostało dokładnie omówione w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Skarga natomiast nie zakwestionowała tych ustaleń, które doprowadziły Kolegium do poczynionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu konkluzji. Z tych wszystkich względów Sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.