IV SA/Wa 1476/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski,, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Marcin Kubicza, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2007 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2006r. Wnioskiem z dnia 22 października 2004r. G. S. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] września 1978r. nr [...] o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi L. i W. o łącznej powierzchni 6,18 ha. Wnioskodawczyni podniosła, iż J. R. będąca adresatem tej decyzji nie była właścicielką lecz współwłaścicielką gospodarstwa rolnego wymienionego w decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ( któremu przekazano sprawę jako organowi właściwemu w sprawie ) działając na podstawie art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 k. p. a odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji w części dotyczącej przejęcia na własność państwa nieruchomości położonej w obrębie W. gmina R. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]o pow. 0,42 ha oraz działając na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji w części dotyczącej przejęcia na własność państwa nieruchomości położonej w obrębie L. gmina W. oznaczonej w ewidencji gruntów jako pozycje rejestrowe: [...] o pow. 5,76 ha. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 1978r. Naczelnik Gminy W. przejął od J. R. na jej wniosek - na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne położone w L. i W. o obszarze 6,18 ha zapisane w rejestrze gruntów pod pozycją rejestrową L. [...] i W.[...]. Z akt sprawy wynika jednak, iż J. R. w dacie wydania kwestionowanej decyzji z 1978r. dysponowała prawem własności wyłącznie do nieruchomości o pow. 0,42 ha położonej w miejscowości W. co potwierdza akt własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1973r. z którego wynika, iż J. R. była właścicielką nieruchomości położonej we wsi W. gm. R. o powierzchni 0,42 ha. W kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 1978r. Naczelnik Gminy W. nie wskazał tytułu własności J. R. do przejętego na własność 1 Państwa gospodarstwa rolnego, powołał jedynie pozycje rejestrowe: [...] dla gruntów położonych w obrębie L. oraz pozycję rejestrową nr [...] dla gruntów położonych w obrębie W. gm. R.. Minister podniósł, iż nieruchomości położone w obrębie L. zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów nie posiadały uregulowanego stanu prawnego i pozostawały we władaniu następujących osób fizycznych: działka zapisana pod pozycją rejestrową nr [...] znajdowała się we władaniu Z. R., działka zapisana pod pozycją rejestrową nr [...] pozostawała we władaniu W. S., natomiast działka pozycja [...] znajdowała się we władaniu spadkobierców M. R.. Mając na uwadze powyższe okoliczności Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż następca prawny J. R. jakim jest jej córka G. S. nie posiada interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części co do których nie ma możliwości udokumentowania, iż przejęte grunty stanowiły własność J. R. dlatego też postępowanie w tej części w ocenie Ministra należało umorzyć. Tym samym badaniu legalności Minister poddał wyłącznie część decyzji z dnia [...] września 1978r. dotyczącą przejęcia na własność państwa nieruchomości położonych w miejscowości W.. I oceniając tę część decyzji Naczelnika Gminy w W. Minister doszedł do przekonania, iż organ ten nie naruszył prawa przejmując na własność państwa nieruchomość stanowiącą własność wnioskodawczyni J. R. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), zgodnie z którym w razie braku następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne, na wniosek rolnika, przejmuje państwo. Przedmiotowa nieruchomość niewątpliwie stanowiła własność wnioskodawczyni, która jednocześnie nie posiadała następców którzy spełniali warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego, ponieważ nie wykazali się posiadaniem świadectwa ukończenia szkoły rolniczej lub przysposobienia rolniczego. Wobec powyższego organ doszedł do przekonania, że nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 156 §1 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy W.. W dniu 4 stycznia 2007r. G. S. skierowała do Ministra Rolnictwa 2 i Rozwoju Wsi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż organ nie przeprowadził w sprawie postępowania wyjaśniającego. Zdaniem G. S. organ nie podjął działań mających na celu wyjaśnienie czy J. R. była właścicielem nieruchomości położonej w wsi L. stwierdzając wyłącznie, iż na dokumenty takie nie powołuje się Naczelnik Gminy W.. Ponadto zdaniem odwołującej się organ nie zbadał czy następcy prawni wnioskodawczyni rzeczywiście nie posiadali kwalifikacji do pracy w gospodarstwie rolnym, które wynikały nie tylko z faktu ukończenia szkoły, ale również pracy bezpośrednio przy produkcji rolnej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 127 § 3 i art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku G. S o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2006r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] grudnia 2007r. nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 10 lipca 2007r. skarżąca G. S. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej zmianę poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy W.. W ocenie skarżącej organ nie wyjaśnił okoliczności sprawy, nie przeprowadzając w sprawie żadnego postępowania dowodowego chociażby poprzez przesłuchanie skarżącej czym naruszył przepisy postępowania, pomijając zupełnie zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a dotyczące kwestii posiadania przez J. R. następców prawnych spełniających warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego. Dlatego też skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 77 75 i 78 k.p.a. Ponadto zdaniem G. S. organ bezpodstawnie umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nieruchomości położonych we wsi L. nie poprzedzając swojego rozstrzygnięcia stosownym postępowaniem wyjaśniającym. Pismem z dnia 12 listopada 2007r. pełnomocnik skarżącej wyznaczony z urzędu podtrzymał stanowisko skarżącej, iż Minister Rolnictwa Rozwoju Wsi przed wydaniem zaskarżonych decyzji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Podniesiono, iż fakt 3 posiadania przez J. R. prawa własności do części nieruchomości przejętej na własność Państwa uzasadniała stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1978r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonych decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności orzeczenia decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] września 1978r. o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego J. R., położonego we wsi W. i L.. Podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy W. o przekazaniu gospodarstwa rolnego przez J. R. - państwu stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Stosownie do brzmienia art. 45 ww. ustawy w razie braku następców lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne, na wniosek rolnika, przejmuje Państwo. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku G. S. 4 w części umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając, iż wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem nieruchomości położone we wsi L. przejęte na własność państwa nie stanowiły własności J. R.. Co do części nieruchomości położonych we wsi W. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Oceniając zaskarżone decyzje Sąd doszedł od przekonania, iż organ przede wszystkim błędnie ocenił interes prawny strony występującej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1978r. wystąpiła wprawdzie G. S., jednakże jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie występowała w imieniu swojej matki J. R. będącej adresatem decyzji z dnia [...] września 1978r. J. R. jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie, a jej opiekunem prawnym ustanowiona została córka G. S.. A zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi obowiązany był ocenić interes prawny J. R. reprezentowanej przez opiekuna prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1978r. Tymczasem organ za wnioskodawczynię uznał córkę J. R. - G. S. odmawiając jej prawa do kwestionowania decyzji Naczelnika Gminy W.. Nadto w ocenie Sądu - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności, mimo iż mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia czy decyzja Naczelnika Gminy W. z dnia [...] września 1978r. rażąco naruszyła prawo, przez co dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a. Należy bowiem pamiętać o tym, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze ma na celu zbadanie czy kontrolowane orzeczenie jest dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. i żadne inne okoliczności nie mogą być przedmiotem badania przez organ. Postępowanie to w szczególności nie ma na celu ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Jednakże fakt prowadzenia przez organ administracji postępowania w trybie nadzorczym nie zwalnia go z nałożonego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego obowiązku wyjaśnienia istotnych 5 dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1978r. G. S. reprezentująca J. R. podniosła, iż przejęte przez państwo nieruchomości nie stanowiły własności lecz współwłasność J.R.. G.S. złączyła do akt administracyjnych odpis z księgi wieczystej nr [...] założonej dla nieruchomości położonej we wsi L. dla działek rolnych nr [...] powierzchni 1,80 ha stanowiącej własność Z.R. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w P. sygn. akt I Ns 497/98 z dnia 20 maja 1998r.o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. R. przez J. R. oraz jej dzieci G. S. i J. R.. Jednakże w toku prowadzonego postępowania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podjął działań mających na celu wyjaśnienie czy opisana w księdze wieczystej nr [...] nieruchomość wchodziła w skład nieruchomości przejętych decyzją z dnia [...] września 1978r., a jeżeli tak to czy J. R. uprawniona była do przekazania gospodarstwa, w którym posiadała jedynie udział. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, iż pracując w gospodarstwie rolnym G. S. będąca następcą prawnym J. R. posiadała kwalifikacje w rozumieniu art. 45 powołanej ustawy - do przejęcia gospodarstwa rolnego. Stosownie do treści art. 160 § 1 k. c. (obowiązującej w dacie wydawania decyzji dnia [...] września 1978r. ) własność nieruchomości rolnej lub jej części mogła być przeniesiona na rzecz osoby fizycznej tylko wtedy, gdy nabywca miał kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Co należy rozumieć pod pojęciem kwalifikacji nabywcy miało określać rozporządzenie Rady Ministrów. I tak zgodnie z treścią § 3 ust.1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych - dowodem stwierdzającym posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego przez nabywcę lub spadkobiercę nieruchomości rolnej jest świadectwo ukończenia szkoły rolniczej lub przysposobienia rolniczego. A zatem wykazanie iż następcy prawni J. R. posiadali kwalifikacje do przejęcia przekazanego przez nią gospodarstwa rolnego wymaga przedłożenia powołanych wyżej dokumentów. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga 6 ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. W zależności od wyników przeprowadzonego ponownie postępowania administracyjnego w ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien rozważyć czy w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] września 1978r. z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.