IV SA/Wa 1476/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. D. i H. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia - oddala skargę - IV SA/Wa 1476/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] lutego 1949 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej w L. o pow. 6,94 ha. W uzasadnieniu wskazano, że dokumentem nadania ziemi nr [...] Powiatowego Urzędu Ziemskiego w R., E. D. została nadana nieruchomość, oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] o pow. 6,94, ha położona w L. W dniu [...] lutego 1949 roku Wojewódzka Komisja Ziemska w K. wydała orzeczenie, którym uchyliła jako nieważny akt nadania nr [...] na działki nr [...] i nr [...] (w dokumencie nadania ziemi podane były nr [...] i nr [...]) o obszarze 6,94 ha, z parcelacji majątku L. oraz przydzieliła działkę pracowniczą do 1 ha. Wojewódzką Komisja Ziemska jako podstawę prawną uchylenia aktu nadania na działki o nr [...] i nr [...] wskazała art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z 1928 r.", bez wskazania właściwego ustępu i litery tego artykułu. Natomiast w uzasadnieniu orzeczenia z [...] lutego 1949 r. stwierdzono, że nadanie E. D. tych działek jako sprzeczne z podstawowymi założeniami dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (t. j.: Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13), zwanego dalej "dekretem", pozbawione jest jakiejkolwiek podstawy prawnej i z powodu nieważności ulega uchyleniu. Organ podniósł, iż prowadziło to do wniosku, że podstawą uchylenia orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej był art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia z 1928 r. Organ podniósł, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem decyzja, o której mowa w art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia z 1928 r. to decyzja nie oparta na żadnym przepisie prawa w tym sensie, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawnego uzasadniającego rozstrzygnięcie takiej sprawy decyzją administracyjną, bądź dopuszczającego takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało przyjęte przez organ. Dalej decyzją wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej będzie zawsze decyzja sprzeczna z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego bądź formalnego. IV SA/Wa 1476/09 Aby zatem ustalić, czy Wojewódzka Komisja Ziemska właściwie zastosowała przepis art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia z 1928 r. należało zbadać, czy akt nadania działek nr [...] i nr [...] został wydany w oparciu o obowiązujący w dacie jego wydania przepis prawa materialnego oraz czy stanowiące jego podstawę przepisy dopuszczały możliwość takiego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Ministra organ nadzoru kontrolę legalności kwestionowanej decyzji powinien przeprowadzić w kontekście przepisów prawa powołanych w jej podstawie prawnej, gdyż Wojewódzka Komisja Ziemska w podstawie prawnej, jak też w uzasadnieniu nie wskazała żadnego przepisu dekretu ani przepisu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r, w sprawie wykonania wymienionego dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U, nr 10, poz. 51 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem wykonawczym". Organ wskazał, że dokument nadania ziemi E. D. nie przywołuje podstawy prawnej przyznania mu nieruchomości w L. Zgodnie z art. 1 ust. 2 dekretu, przeprowadzenie reformy rolnej obejmowało upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych, średniorolnych (lit. a) oraz tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców (lit. b). Z dokumentu nadania ziemi nie wynikało jaka była podstawa nadania E. D. nieruchomości położonej w L. Zatem organ nadzoru ustalił, że E. D. nadano sporną nieruchomość z tytułu utworzenia nowego samodzielnego gospodarstwa rolnego (lit. b), gdyż nie posiadał on gospodarstwa, które podlegałoby upełnorolnieniu. Na podstawie przepisów dekretu dokumentem nadania ziemi nr [...] (brak daty) przydzielono E. D. 6,94 ha ziemi położoną w L. Stosownie do przepisów art. 1 ust. 2 lit. b dekretu uprawnionymi do otrzymania przydziału z reformy rolnej byli bezrolni oraz drobni dzierżawcy. Przepisy dekretu stanowiły, że obszar nowoutworzonych gospodarstw nie mógł w zasadzie przekraczać 5 ha ziemi średniej jakości, a więc w niniejszym przypadku norma ta została przekroczona. Zgodnie z § 3 rozporządzenia wykonawczego, do korzystania z reformy rolnej uprawnieni są ci bezrolni, robotnicy i pracownicy rolni oraz drobni dzierżawcy, którzy prowadzą samodzielnie gospodarstwo domowe, a praca na roli stanowi dla nich zawód dający główne źródło utrzymania. W ocenie organu tylko więc osoby wymienione w art. 1 ust. 2 lit. b dekretu były uprawnione do otrzymania gospodarstwa rolnego. Minister wskazał, iż E. D. IV SA/Wa 1476/09 nie był rolnikiem lecz drogomistrzem, a więc nie był uprawniony do otrzymania gospodarstwa rolnego w trybie przepisów dekretu. Ponadto E. D. nadano nieruchomość o pow. 6,94 ha, która przekraczała obowiązującą normę obszarową. Zatem nie spełniał on warunków do nadania mu tej konkretnej nieruchomości rolnej na podstawie przepisów dekretu. Dołączone oświadczenia skarżących do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wyroki Sądu Rejonowego w K. i Sądu Najwyższego z dnia [...] czerwca 1999 r., nie stwierdzają dowodu, że E. D. był rolnikiem. Minister podniósł, że w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących, że E. D. po wojnie oprócz pracy drogomistrza i pracy w Starostwie Powiatowym w R. równocześnie zajmował się rolnictwem pracując w gospodarstwie rolnym rodziców i teściów. Natomiast z orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] lutego 1949 r. wynika, że wykonywał zawód drogomistrza. Wojewódzka Komisja Ziemska w K. miała zatem podstawę prawną do uznania, iż powinien być uprawniony do nadania mu 1 ha ziemi, gdyż nawet jeżeli przyjąć, iż E. D. oprócz pracy drogomistrza pracował także w gospodarstwie rolnym rodziców i teściów, to praca ta - z uwagi na jego zatrudnienie - nie stanowiła jego głównego źródła utrzymania. Tymczasem jak stanowi powołany wyżej § 3 rozporządzenia wykonawczego uprawnieni do korzystania z reformy rolnej byli ci bezrolni, robotnicy i pracownicy rolni dla których praca na roli stanowiła zawód dający główne źródło utrzymania. Skargę do Sądu na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. wnieśli Z. D. i H. M. zarzucając obrazę przepisów postępowania, a w szczególności art. 12 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", a także prawa materialnego przez błędną wykładnię rozporządzenia wykonawczego, a w szczególności jego § 3. W ocenie skarżących odebranie ich ojcu E. D. nadanej mu z reformy rolnej ziemi było aktem zemsty komunistycznego państwa za skierowaną przeciwko niemu działalność, którą prowadził E. D. W czasie okupacji niemieckiej był on represjonowany jako Polak przez okupanta, ponieważ nie podpisał volkslisty, walczył jako żołnierz Armii Krajowej o pseudonimie "W.", był też współzałożycielem Towarzystwa P., działającego po wojnie. Skarżący podali, że w dniu [...] listopada 1948 r. został aresztowany za działalność na IV SA/Wa 1476/09 rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, a w dniu [...] kwietnia 1949 r. został skazany wyrokiem sądu wojskowego na 7 lat więzienia, W tym czasie - między aresztowaniem [...] listopada 1948 r., i wydaniem wyroku [...] kwietnia 1949 r. - została wydana decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. w dniu [...] lutego 1949 r., na podstawie której unieważniono akt nadania ziemi z reformy rolnej. Ponadto skarżący wskazali, że ojciec był rolnikiem bez własnej ziemi, bo gospodarował z żoną w gospodarstwie rolnym swoich rodziców oraz na kawałku ziemi oddanej mu do używania przez teściów. Dlatego otrzymał ziemię z reformy rolnej jako bezrolny. Skarżący podnieśli, iż po upływie 65 lat nie są w stanie udowodnić, że ojciec trudnił się pracą na roli, a funkcja drogomistrza nie miała istotnego znaczenia gdy chodzi o podstawy egzystencji ich rodziców, ale skoro nadano E. D. ziemię z reformy rolnej, to widocznie decydujące o tym organy administracji państwowej znały istniejący stan rzeczy i wiedziały, że pełnienie funkcji drogomistrza nie było podstawą egzystencji rodziny ojca. W ocenie skarżących organy te zmieniły zdanie pod wpływem i presją prowadzących śledztwo funkcjonariuszy komunistycznej służby bezpieczeństwa po aresztowaniu E. D. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r., o utrzymaniu w mocy swojej decyzji z dnia [...] października 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] lutego 1949 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej w L. o pow. 6,94 ha. Zaskarżona decyzja była więc wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest jednym z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych umożliwiających wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji dotkniętych wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k. p. a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) IV SA/Wa 1476/09 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W związku z obowiązującą zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k. p. a.), nadzwyczajnym charakterem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz zamkniętym katalogiem przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k. p, a. wykładnia tych przesłanek nie może mieć charakteru rozszerzającego. Niedopuszczalne jest również powoływanie się na inne, niewymienione w powyższym przepisie przesłanki. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w przeciwieństwie do pozostałych dwóch nadzwyczajnych trybów postępowania, organ nie rozpatruje merytorycznie sprawy będącej przedmiotem zakwestionowanej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, lecz jedynie kontroluje, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k. p. a. oraz czy występują przesłanki negatywne z art. 156 § 2 k. p. a. Tylko niewątpliwe stwierdzenie, że zachodzi któraś z przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k. p. a. oraz jednocześnie nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 156 § 2 k. p. a. umożliwia stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Prawidłowe jest ustalenie organu, że nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k. p. a. Organ zgodnie z prawem odmówił więc stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] lutego 1949 r. W pkt 1 tego orzeczenia uchylono jako nieważny akt nadania nr [...] dotyczący dziatek nr [...] i nr [...] o pow. 6,94 ha z parcelacji majątku L. Jako podstawę prawną podano art. 101 rozporządzenia z 1928 r. Artykuł ten stanowi, że władza nadzorcza może uchylić, jako nieważną, każdą decyzję, która: a) wydana została przez władzę oczywiście niewłaściwą; b) wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej; c) wywołałaby w razie wykonania przestępstwo sądowo-karalne; d) jest oczywiście i niewątpliwie niewykonalna; a) zawiera wadę powodującą nieważność tej decyzji na mocy wyraźnego przepisu prawa. W ocenie Sądu, wobec nie podania w orzeczeniu z dnia [...] lutego 1949 r. IV SA/Wa 1476/09 dokładnego przepisu będącego podstawą prawną wydania tego orzeczenia, organ prawidłowo zakwalifikował go jako wydane na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia z 1928 r. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej) z uwagi na wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] lutego 1949 r., że nadanie E. D. działek - jako sprzeczne z podstawowymi założeniami dekretu -pozbawione jest jakiejkolwiek podstawy prawnej. Przepis art. 101 lit. b rozporządzenia z 1928 r., należy rozumieć nie tylko jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej, lecz również jako wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Wydany przez Ministra Rolnictwa i reform Rolnych akt nadania nr [...] E. D. ziemi nie podaje podstawy prawnej jego wydania. Podobnie kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie z dnia [...] lutego 1949 r. nie podaje przepisów, których naruszenie spowodowało uchylenie aktu nadania ziemi. W związku z tym jednak, że z materiału dowodowego nie wynika, aby przed wydaniem aktu nadanie ziemi E. D. był właścicielem gospodarstwa rolnego przyjąć należy, iż podstawą nadania mu ziemi był art. 1 ust. 2 dekretu zgodnie z którym przeprowadzenie reformy rolnej obejmuje tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców. Stosownie natomiast do § 3 rozporządzenia wykonawczego do korzystania z reformy rolnej uprawnieni są ci bezrolni, robotnicy i pracownicy rolni oraz drobni dzierżawcy, którzy prowadzą samodzielne gospodarstwo domowe, a praca na roli stanowi dla nich zawód, dający główne źródło utrzymania. Z akt sprawy nie wynika, aby E. D. spełniał przesłanki, o których mowa powyżej. Chociaż skarżący wskazują, że pracował on na ziemi należącej do swych rodziców, jak i swych teściów, to jednak nie znalazło to odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Z orzeczenia z dnia [...] lutego 1949 r., jak i z oświadczeń stron wynika natomiast, iż E. D. po zakończeniu wojny pracował jako drogomistrz, a następnie był pracownikiem Starostwa Powiatowego w R. Sąd uznał więc, że brak jest określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k. p. a. przesłanek wskazujących na nieważność orzeczenia z dnia [...] lutego 1949 r. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).