IV SA/Wa 1477/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego W. J. o kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. po rozpoznaniu wniosku M. K., działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w zw. z art.. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działce Ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy P. w W. W uzasadnieniu decyzji podano, że przeprowadzona analiza wniosku i wyznaczonego obszaru wykazała brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia, z uwagi na to, że nie jest spełniony warunek zawarty w art. art.. 61 ust. lpkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Organ wskazał, że z rejestru gruntów wynika, że teren inwestycji dz. Nr [...] stanowi "teren zieleni". Zgodnie natomiast z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody na terenach zieleni mogą być lokalizowane budynki funkcjonalnie z nimi związane. Wobec tego organ I instancji uznał, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustawą o ochronie przyrody, a zatem nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. Ipkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uniemożliwia wydanie wnioskowanej decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. K. żądając jej uchylenia w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Strona odwołująca podniosła, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004r. wydana została z naruszeniem art. 61 ust. lpkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po rozpoznaniu odwołania M. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2005r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Natomiast brak zgodności z przepisami odrębnymi musi dotyczyć naruszenia normy prawa materialnego, która stanowi o obowiązkach podmiotów lub też nakłada na nie określone formy zachowań poprzez wprowadzenie różnego rodzaju nakazów i zakazów. Zdaniem organu odwoławczego nie można mówić o naruszeniu przepisów odrębnych poprzez odwołanie się do ogólnych i nieokreślonych pojęć takich jak: wymagania ładu przestrzennego, dbałość o środowisko czy też ochronę przyrody. Kolegium Odwoławcze uznało, że powołanie się przez organ I instancji na brzmienie art. 5 ust. 21 ustawy o ochronie przyrody było nietrafne. Z treści powyższego przepisu nie wynika, zdaniem Kolegium, możliwość lokalizowania na terenach zieleni jedynie budynków funkcjonalnie związanych z tymi terenami, co zostało wskazane jako powód odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dokonując analizy materiału dowodowego Kolegium Odwoławcze doszło do wniosku, że nie można ustalić, jaka argumentacja doprowadziła organ I instancji do sformułowania takich wniosków. Jak podało SKO organ I instancji nie wskazał przepisu odrębnego, który uniemożliwiałby realizację wnioskowanej inwestycji i dlatego też konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2005r. wniósł W. J. żądając uchylenia decyzji w całości. Skarżący podkreślił, że decyzja organu I instancji odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była zasadna, zaś uchylenie tej decyzji przez Kolegium Odwoławcze nastąpiło z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano. Rozpoznając niniejszą sprawę, przede wszystkim należy podnieść, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zarzutów podniesionych w odwołaniu od rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy jest uprawniony jedynie do wydania rozstrzygnięcia o sentencji takiej jak wymieniona we wskazanym przepisie, czyli albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1) albo ją uchyla i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając umarza postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2), lub też umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3). Zgodnie natomiast z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia ww. przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Jako podstawę uchylenia decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy Kolegium Odwoławcze podało, że organ I instancji nie wskazał przepisu odrębnego, który uniemożliwiałby realizację wnioskowanej inwestycji i dlatego też konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Kolegium podało także, iż powołanie się przez organ I instancji na brzmienie art. 5 ust. 21 ustawy o ochronie przyrody było nietrafne. W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji. Jak wskazano wyżej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu od tej decyzji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub, gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. W zaskarżonej decyzji nie wykazano, by zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie. W związku z tym stwierdzić należy, że brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy de facto zarzucił organowi I instancji błędną interpretację przepisów prawa - ustawy o ochronie przyrody, ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w powiązaniu z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji wskazane w zaskarżonej decyzji Kolegium Odwoławczego nie odpowiadają więc przesłankom określonym w art. 138 § 2 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).