IV SA/Wa 1477/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2018r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania A. D., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na Jej rzecz w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości położonej w mieście T., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0329 ha, dalej "wywłaszczona lub przedmiotowa nieruchomość", przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] R. – D. od km [...] do km [...] na terenie miasta R. i od km [...] do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] L. - S.- T. w km [...] wraz z jego rozbudową na terenie miasta T. oraz budową mostu na rzece [...] w km [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną budowlami i urządzeniami budowlanymi w ramach zadania pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. S. w R.) do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] w miejscowości T. wraz z budową mostu na rzece [...]", oraz zobowiązującej Zarząd Województwa [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na realizację ww inwestycji drogowej. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] marca 2017r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] Wojewoda [...] i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. D. w wysokości [...] zł za utratę prawa do tej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. D., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. Skarżąca podniosła, że nie otrzymała rekompensaty za zmniejszenie potencjału inwestycyjnego działki powstałej po wydzieleniu działki nr [...] z działki nr [...] oraz zakwestionowała podobieństwo działek przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania wskazując, że nieruchomości porównawcze położone są w strefie zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającym przeznaczeniem usługowym, wobec czego nie mogą być podobne do nieruchomości o potencjale inwestycyjnym. W ocenie wnoszącej odwołanie do porównania przyjąć należało nieruchomości położone w sąsiedztwie nieruchomości wycenianej, tj. położone na terenie R. Skarżąca podkreśliła, że przyjęte do porównania grunty orne z dostępem do dróg tylko utwardzonych (polnych) nie mogą stanowić bazy porównawczej dla wyceny nieruchomości komercyjnej położonej przy drodze wojewódzkiej. Minister Inwestycji i Rozwoju rozpoznając odwołanie wskazał, że zgodnie z art. 12 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz.1496 ze zm.) dalej: "specustawa drogowa", nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Województwa [...] w/w nieruchomości. stanowi operat szacunkowy z dnia [...] marca 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. (nr uprawnień [...]). Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do treści art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych, dotyczących szacowanych nieruchomości. Biegły ustalił, że wyceniana nieruchomość ma nieregularny, wydłużony kształt, położona jest w terenie płaskim. Przedmiotowa działka została wydzielona z działki zabudowanej budynkami usługowo-handlowymi. Według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na nieruchomości znajdowały się części składowe podlegające wycenie, tj. reklama pionowa na nogach stalowych, reklama pozioma na nogach stalowych, wjazd z płyt prefabrykowanych ażurowych o pow. 10 m2. Nieruchomość posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej - ul. G. W najbliższym otoczeniu znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a także zabudowa usługowo - handlowa, zaś w większej odległości tereny niezabudowane. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...] była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...]- teren usług i zabudowy mieszkaniowej w rejonie [...] w T., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] czerwca 1998 r., nieruchomość znajdowała się w terenach oznaczonych symbolem "U" - usługi komercyjne nieuciążliwe. Ze względu na stwierdzenie niewystąpienia w badanym okresie na rynku lokalnym i regionalnym dostatecznej do przeprowadzenia wyceny liczby nieruchomości spełniających kryteria podobnych, o porównywalnych częściach składowych, i co za tym idzie, brak możliwości oszacowania wartości rynkowej nieruchomości, wyznaczono wartość odtworzeniową nieruchomości, odrębnie wyceniając grunt i części składowe nieruchomości. Wyceny prawa własności gruntu dokonano w podejściu porównawczym z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Ze względu na fakt, że przeznaczenie nieruchomości ustalone na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest odmienne od jej przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na potrzeby niniejszej wyceny dokonano monitoringu kształtowania się cen nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu inwestycyjnym, jak i pod tereny dróg. W pierwszej kolejności analizie poddano rynek lokalny nieruchomości o charakterze inwestycyjnym obejmujący miasto T. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że teren miasta T. w przeważającej części objęty jest ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T., w którym wyróżnione są dwie strefy inwestycyjne: centralna miejska "C" oraz koncentracji osadnictwa. Strefa centralna miejska "C" obejmuje centrum miasta T. wraz z jego otoczeniem i skupia obiekty, zespoły i układy zabytkowe, najważniejsze urzędy i instytucje publiczne oraz inne obiekty o funkcjach usługowych, mieszkaniowych i produkcyjnych. Z kolei strefa koncentracji osadnictwa "M" obejmuje tereny istniejącej zabudowy o różnych funkcjach z przewagą budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego oraz tereny rolne, na których występując największe zainteresowanie realizacją budownictwa jednorodzinnego i obiektów usługowych. Wobec powyższego rzeczoznawca uznał, że obszary C i M charakteryzując się zbliżonym potencjałem inwestycyjnym, a na ich obszarze możliwa jest lokalizacja obiektów usługowych. Analizę przeprowadzono w oparciu o akty notarialne transakcji sprzedaży dokonanych w okresie od marca 2015 r. do marca 2017 r. W analizowanym segmencie rynku odnotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Jak wskazano w operacie, ze względu na dość dużą ilość transakcji w bazie nieruchomości podobnych uwzględniono transakcje zawarte od początku 2016 r. Ostatecznie wybrano 12 transakcji, w których ceny wahały się przedziale od 48,41 zł/m2 do 110,05 zł/m2. Średnia cena w zbiorze wyniosła 77,51 zł/m2. Następnie analizie poddano rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Badaniem objęto akty notarialne transakcji sprzedaży z okresu dwóch lat poprzedzających datę wyceny, tj. od marca 2015 r. do marca 2017 r. W operacie wskazano, iż uwagi na niewielką liczbę transakcji rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, analizowano transakcje dokonane na rynku regionalnym, obejmującym ościenne gminy R. W badanym okresie odnaleziono jedynie 5 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, w których ceny oscylowały w przedziale od 40,00 zł/m2 do 85,00 zł/m2, ze średnią ceną [...] zł/m2 Biorąc pod uwagę, iż ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi były niższe od cen uzyskiwanych za nieruchomości o przeznaczeniu inwestycyjnym, ostatecznie na potrzeby wyceny nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] do porównań przyjęto 12 nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę inwestycyjną (usługową) z obszaru miasta T. Ustalono następujące cechy rynkowe wpływające na wartość wycenianej nieruchomości i ich wagi - procentowe wpływy poszczególnych atrybutów (cech): lokalizacja (waga 20%), otoczenie (waga 10%), dostęp do drogi (waga 15%), parametry fizyczne (waga 25%), stan planistyczny (waga 15%), ograniczenia (waga 15%). Ponadto dla każdej cechy ustalono skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich. Jak wskazano w operacie, ze względu na obserwowaną stagnację na rynku nieruchomości, nie wprowadzono korekty cen transakcyjnych z względu na upływ czasu. Następnie dokonano charakterystyki nieruchomości o cenie maksymalnej i cenie minimalnej z analizowanego zbioru transakcji w aspekcie przyjętych cech rynkowych. Określono także zakres współczynników korygujących dla szacowanej nieruchomości. Ostatecznie, po określeniu współczynnika korygującego dla przedmiotowej nieruchomości, wartość gruntu oszacowano na kwotę [...] zł. W dalszej kolejności rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość odtworzeniową części składowych, tj. reklama pionowa na nogach stalowych, reklama pozioma na nogach stalowych, wjazd z płyt prefabrykowanych ażurowych o pow. 10 m2. Do wyceny ww. części składowych biegły zastosował podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową. Zgodnie z art. 153 ugn, podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych. Stosownie do § 21 rozporządzenia, przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości za koszt nabycia gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 ustawy, przyjmuje się wartość rynkową gruntu o takich samych cechach. Za koszt odtworzenia części składowych gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 ustawy, przyjmuje się kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych. Stosownie do § 23 rozporządzenia, przy użyciu techniki wskaźnikowej koszty określa się jako iloczyn ceny wskaźnikowej oraz liczby jednostek odniesienia, dla których ta cena została ustalona, przy czym technikę wskaźnikową można stosować tylko wtedy, gdy obiekty, których wartość określa się, są porównywalne z obiektami, dla których znane są ceny wskaźnikowe. Przy użyciu technik, o których mowa w ust. 2-4, uwzględnia się koszty dokumentacji i nadzoru. Po dokonaniu stosownych obliczeń, według wzorów zamieszczonych na stronie 22 i 23 operatu wartość odtworzeniową reklamy pionowej na nogach stalowych oszacowano na kwotę [...] zł, wartość reklamy poziomej na nogach stalowych na kwotę [...] zł, zaś wjazdu na kwotę [...] zł. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości oszacowano na łączną kwotę [...] zł i w takiej wysokości Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz byłej właścicielki A. D. Organ dokonał oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy mając na względzie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej "ugn" i rozporządzenia. W myśl art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Stosownie do treści art. 135 ww. ustawy, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ww. ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Stosownie do treści art. 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7 w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia [...] marca 2017 r. organ wskazał, iż zawiera on wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. Wartość odtworzeniową nieruchomości wyceniono zgodnie z przepisami art. 135 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określając oddzielnie wartość gruntu i jego części składowych. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Do wyceny wartości gruntu rzeczoznawca zdecydował o przyjęciu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co uznać należy za zgodne z treścią art. 154 ust. 1 ugn, który stanowi, iż wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonał doboru nieruchomości porównawczych. Biegły zasadnie przyjął do analizy nieruchomości o przeznaczeniu inwestycyjnym, na których możliwa jest lokalizacja obiektów usługowych i mieszkaniowych. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia, czy dla przedmiotowej działki możliwe byłoby dokonanie wyceny przyjmując do porównania działki objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W wyjaśnieniach udzielonych w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. biegły wskazał, iż wycena przedmiotowej nieruchomości w oparciu o transakcje usługowe objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie była możliwa, bowiem na badanym rynku nie odnaleziono transakcji o takim stanie planistycznym, które jednocześnie byłyby podobne do wycenianej nieruchomości. Ponadto jak wskazano w ww. piśmie, nieruchomości znajdujące się w bazie nieruchomości podobnych spełniają kryteria podobieństwa względem nieruchomości wycenianych, są do nich porównywalne i odzwierciedlają cenność gruntów inwestycyjnych na obszarze T. Zdaniem organu, samo przyjęcie przez biegłego do porównania nieruchomości objętych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do uznania, że transakcje te nie są podobne do nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sporządzonym operacie szacunkowym biegły wyraźnie wskazał, że na nieruchomościach przyjętych do porównania możliwa jest lokalizacja obiektów usługowych, podobnie jak na nieruchomości wycenianej. Co więcej, rzeczoznawca majątkowy przy ustalaniu cech rynkowych wziął również pod uwagę okoliczność, czy przeznaczenie usługowe nieruchomości wynika z planu czy ze studium, tym samym różnicując ich ceny. Różnice w dostępie do drogi również zostały skorygowane przez biegłego za pomocą cech rynkowych i ich ocen. Wszystkie wątpliwości co do opinii zostały wyjaśnione przez biegłego w piśmie z dnia z dnia 24 kwietnia 2017 r. W ww. piśmie wskazano m.in., iż na podstawie przeprowadzonej na potrzeby wyceny działki nr [...] analizy rynku ustalono cechy mające wpływ na zróżnicowanie cen nieruchomości, tj. lokalizację, otoczenie, dostęp do drogi, parametry fizyczne, stan planistyczny oraz ograniczenia. Podobnie też gradacja cech rynkowych, wpływających na poziom cen niezabudowanych nieruchomości o zadanym przeznaczeniu wynika z przeprowadzonych badań i analiz określonego segmentu rynku, a przyjęte stopniowanie i skala poszczególnych atrybutów uwzględniają zróżnicowanie nieruchomości znajdujących się w bazie, reprezentujących dany rynek. Biegły podkreślił, iż warunkiem koniecznym dla uznania nieruchomości za podobną i przyjęcia jej wartości za miarodajną dla określenia wartości szacowanego gruntu jest istnienie więzi polegającej na podobieństwie, a nie tożsamości, gdyż na rynku nigdy nie występują dwie identyczne nieruchomości. Wymaga podkreślenia, że dobór cech rynkowych decydujących o cenie nieruchomości pozostawiony jest wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż cechy formalne dowodu jakim jest operat szacunkowy oraz przewidziany prawem szczególny, dodatkowy względem innych środków dowodowych wykorzystywanych w postępowaniu administracyjnym tryb jego weryfikacji (art. 157 ugn) sprawiają że do zakwestionowania wartości dowodowej tego środka dowodowego przez organ administracji publicznej może dojść zasadniczo wyłącznie w wypadku wykazania, że operat zawiera ewidentne błędy, które w sposób nie budzący wątpliwości dyskwalifikują jego walory dowodowe. Czynności dokonywane przez biegłego w zakresie doboru nieruchomości porównawczych oraz cech wpływających na wartość nieruchomości, a także wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości mają charakter specjalistyczny. Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być zatem przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani też sądu. Pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (m.in. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12, wyrok NSA z 19 października 2016 r., sygn. akt I OSK 130/16). W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy właściwie opisał i uzasadnił przyjętą metodę wyceny gruntu oraz jego części składowych, wobec czego organ odwoławczy nie dopatrzył się w tym zakresie nieprawidłowości. Natomiast ustalone w procesie wyceny cechy cenotwórcze zostały precyzyjnie zdefiniowane, a przyznane oceny w ramach poszczególnych parametrów korespondują z przedstawionym opisem. Przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Ostatecznie organ stwierdził, że operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji stronom została zapewniona możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej dotyczącego obniżenia wartości działki powstałej po wydzieleniu działki nr [...] wskazano, że kwestia ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Uwzględnienie zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z przejęciem jej części pod drogę wykracza poza regulację przepisów art. 128 i art. 134 ugn. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z przywołanymi przepisami odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody lub straty, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Ugn odnosi się bowiem do wartości nieruchomości, a nie do powstałych w związku z wywłaszczeniem strat, jakie poniosą ewentualnie dotychczasowi właściciele. Ewentualna strata nie może być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją o odszkodowaniu. W związku z powyższym należy przyjąć, że wartość nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku byłego właściciela. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nie prowadzi bowiem do wyrównania szkody faktycznie doznanej w indywidualnym majątku, lecz z założenia stanowi odpowiednik wartości rynkowej wywłaszczonego prawa do nieruchomości. Strona nie przedstawiła miarodajnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń co do wadliwości sporządzonego operatu, w tym alternatywnego operatu szacunkowego dla przedmiotowej działki, a także nie skorzystała z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca zarzucając naruszenie: a) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jednostronną, wybiórczą, naruszającą zasady prawidłowego rozumowania, nieuwzględniającą całokształtu okoliczności ujawnionych w toku postępowania, ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a to: - poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w sposób rażąco zaniżony, nieodpowiadający wartości tego prawa, - oparcie decyzji na operacie szacunkowym, co do którego zostały sporządzone uwagi, nie wzięte pod rozwagę przy ustaleniu wysokości odszkodowania, b) art. 107 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, c) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 u.g.n. poprzez nieskontrolowanie operatu szacunkowego i niezwrócenie się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców, pomimo że został on sporządzony w sposób nieprawidłowy. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W ocenie skarżącej zarówno decyzja jak i wysokość odszkodowania nie odpowiada przesłankom określonym w przepisach prawa, tj. m.in. art. 128 i art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wycena przedmiotowej nieruchomości jest rażąco zaniżona, i nie odpowiada wartości tego prawa: -biegły rzeczoznawca nie ustalił czy zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka objęta jest planem o przeznaczeniu usług komercyjnych nieuciążliwych czy też usług i zabudowy mieszkaniowej. Z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowa działka położona jest w terenie objętym planem o przeznaczeniu - U - tj. usług komercyjnych nieuciążliwych, natomiast na stronie 6 w pkt 3.4 sporządzający opinie powołuję się w źródłach danych merytorycznych na Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr [...]- terenu usług i zabudowy mieszkaniowej w rejonie [...] w T., uchwalony Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] czerwca 1998r. -sporządzający operat szacunkowy objął nim jedynie transakcje kupna - sprzedaży nieruchomości gruntowych w latach 2015-2017 w wojewódzkie [...]. W operacie nie uwzględniono transakcji o przeznaczeniu jak przedmiotowa działka a mianowicie o przeznaczeniu pod usługi komercyjne nieuciążliwe. -dokonując analizy terenów inwestycyjnych nie wzięto pod uwagę rodzajów inwestycji, m.in. budownictwa mieszkaniowego, indywidualnego, wielorodzinnego, przemysłowego, komercyjno-biurowego, handlowego czy usługowego. Cechy rynkowe różnych terenów inwestycyjnych nie mogą posiadać takich samych cech; - w operacie nie wskazano informacji dotyczących zmian cen, tj. nie ustalono czy konieczna jest aktualizacja cen na datę wyceny; -w cenach rynkowych nieruchomości o przeznaczeniu inwestycyjnym brak jest kluczowej informacji dotyczącej uzbrojenia terenu. W ocenie skarżącej, mając na uwadze w/w zarzuty organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 u.g.n, bowiem organ ten wydał jednostronną, wybiórczą, naruszającą zasady prawidłowego rozumowania, nieuwzględniającą całokształtu okoliczności ujawnionych w toku postępowania, w tym m.in. zarzutów skarżącej od odwołania organu I instancji. Zdaniem Skarżącej organ nie uwzględnił zarzutów dowołania a te powinny doprowadzić go do konstatacji o konieczności zwrócenia się do stowarzyszenia rzeczoznawców o ocenę tej opinii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. W stosunku do nieruchomości które zostały przejęte pod drogi publiczne wysokość odszkodowania ustalana jest przez wojewodę, wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, o czym stanowią przepisy art. 18 ust. 1 i 12 ust 4a specustawy. Z art. 12 ust. 5 tej ustawy dla ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami a podstawowym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli decyzji ustalającej wysokość odszkodowania ma prawo i obowiązek dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu, który był podstawą ustalenia odszkodowania i w istocie najważniejszym dowodem w sprawie. Dokonując kontroli operatu sąd administracyjny a wcześniej organ ma obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i Sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Warunki formalne, jakim powinien odpowiadać operat określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego W tych ramach Sąd uznał, że sporządzony przez P. T. operat nie zawiera wad które powodowałyby niemożność jego wykorzystania w tym postępowaniu. Biegły przedstawił w opinii swój tok rozumowania, wyjaśnił dlaczego przyjął takie a nie inne metody i współczynniki, dokonał stosownych wyliczeń matematycznych. Sąd nie ma podstaw aby taki dokument zakwestionować. Istota zarzutów skargi sprowadza się do kwestionowania wiarygodności operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie Wojewody przez P. T. Podniesione przez skarżącą zarzuty rażąco niskiego odszkodowania, pozostają w ocenie Sądu wyłącznie twierdzeniami skarżącej, która nie przedstawiła ani żadnego kontroperatu ani nie zwrócił się do stowarzyszenia rzeczoznawców w trybie art. 157 ugn w celu weryfikacji sporządzonego na zlecenie organu operatu. Prawidłowość sporządzenia operatu w zakresie wyceny może być podważana wyłącznie w ramach procedury zakreślonej w art. 157 ust. 1 i 1a ugn. (por wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 401/16 w Lex nr LEX 2444402). Sąd nie podziela wywodów skargi, że to organ powinien wystąpić w tej sprawie o taką ocenę. Skoro Jego zdaniem operat spełnił wszystkie wymogi ustawowe, którą to ocenę ostatecznie podzielił Sąd, brak było podstaw do podejmowania inicjatywy dowodowej w tym zakresie przez organ. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, czy jest logiczny i zupełny, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Sprawdzenie to ma charakter formalny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. (wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 746/17, LEX nr 2411545). Zarzuty skargi sprowadzają się w tym aspekcie do kwestionowania ustaleń faktycznych leżących u podstawy wyceny w tym kwestii związanej z przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego (przeznaczenie na usługi komercyjne nieuciążliwe i usługi oraz zabudowę mieszkaniową podczas gdy z opinii wynika, że rzeczoznawca ustalił przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jako terenu usług i zabudowy mieszkaniowej. Ponadto, że uwzględnił jedynie transakcje z lat 2015-2017 w województwie [...] bez transakcji nieruchomościami przeznaczonymi do usług komercyjnych nieuciążliwych. Nie wzięto pod uwagę rodzaju inwestycji. Oceniając operat w świetle zarzutów skargi Sąd stwierdza, że z opinii wynika, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr [...] -uchwała nr [...] Rady Miejskiej w T. z [...] czerwca 1998 r., działka [...] znajdowała się na terenach oznaczonych symbolem U – usługi komercyjne nieuciążliwe. Z opinii wynika, że rzeczoznawca badał nieruchomości o charakterze inwestycyjny (obszary C i M) jako tereny o zbliżonym potencjale inwestycyjnym na których jest możliwość lokalizacji obiektów usługowych (str. 3 opinii). W związku z tym niezasadny jest zarzut wadliwego ustalenia kryteriów doboru nieruchomości (niezgodnie z przeznaczeniem w planie), gdyż do porównania wzięto 12 nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę inwestycyjną (usługową). Nie ma przy czym znaczenia dla wyceny nieruchomości czy działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub wielorodzinną albo pod zabudowę usługową czy handlową. Z punktu widzenia kryteriów doboru nieruchomości podobnych istotny jest przede wszystkim podstawowe przeznaczenie danej nieruchomości na cele mieszkaniowe czy inwestycyjne (usługi) a nie to czy można na niej wybudować dom jednorodzinny czy wielorodzinny albo prowadzić usługi biurowe lub działalność np. gastronomiczną.. Potwierdza to opinia i pismo biegłego z dnia [...] kwietnia 2017 r. Niezasadny jest zarzut dotyczący konieczności aktualizacji operatu. Operat został sporządzony w marcu 2017 r. Decyzja II instancji została wydana [...] marca 2017 r. a więc przed upływem rocznego terminu o jakim mowa w art. 156 ust. 3 ugn. Przy tym, co istotne, na tej samej stronie opinii wskazano, że uśredniony trend w skali całego badanego okresu wynosi 0 % w związku z tym brak jest podstaw do korekty cen transakcyjnych na datę wyceny. Jak chodzi o uzbrojenie terenu w opinii biegłego rzeczoznawcy wśród cech wpływających na wartość nieruchomości mają znaczenie: lokalizacja, otoczenie, dostęp do drogi, parametry fizyczne (kształt topografia i wielkość) stan planistyczny ograniczenia (str. 18 opinii), co oznacza, że uzbrojenie terenu nie wpływa istotnie na wartość nieruchomości. Ani organ ani sąd nie ma przy tym możliwości ustalenia (uznania) że cecha uzbrojenie terenu ma wpływ na wartość nieruchomości. Takie ustalenia wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej a zatem tylko osoba z taką wiedzą (rzeczoznawca) jest w stanie te kwestie przesądzić. (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1448/16, LEX nr 2494059). Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że nie doszło do naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 2 K.p.a. w zw. art. 18 ust. 1 spec ustawy ani też naruszenia art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 157 § 1 ugn. Organ w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego i w granicach wyznaczonych przez art. 157 § 1 ugn dokonał oceny operatu szacunkowego, dokonując kontroli w zakresie w jakim nie jest ona zastrzeżona dla stowarzyszenia rzeczoznawców. Wyniki tej oceny zostały przestawione w uzasadnieniu decyzji. Ponadto z uwagi na zgłoszone przez skarżącą zarzuty przesłał je biegłemu w celu ustosunkowania się do nich. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia jasno wskazał, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania dowodem rozstrzygającym (a zatem podstawowym) jest opinia rzeczoznawcy w związku z tym zarzuty dotyczące naruszenia art. 84 § 1 K.p.a. w zw. ze 107 K.p.a. pozbawione są podstaw. Skarżąca nie wskazała na czym miałaby polegać wybiórczość, jednostronność czy naruszalność logicznego rozumowania ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazane na str. 3 skargi zarzuty należy ocenić wyłącznie pod kątem dostrzeganych przez skarżącą wątpliwości a nie jako stanowiące podstawę do zdyskwalifikowania opinii biegłego rzeczoznawcy. Wątpliwości te, zdaniem Sądu nie istnieją gdyż opinia rzeczoznawcy spełnia wymogi formalne. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.