IV SA/Wa 1479/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Marta Laskowska (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2005r, 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego W. K. kwotę 740( siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania W. K., A. K. i C. K. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] stycznia 2005 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na cele usług w zakresie renowacji samochodów osobowych bez usług ślusarskich, spawania oraz usług blacharskich i lakierniczych na działce oznaczonej nr [...] w obrębie [...], położonej w P. przy ul.[...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Burmistrz Miasta P. na wniosek R. B. decyzją z dnia [...] maja 2004 r. ustalił warunki zabudowy polegające na wyżej opisanej zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się W. K., A. K. i C. K. wskazując, że teren inwestycji jest terenem intensywnej zabudowy mieszkaniowej, ponadto na obszarze planowanej inwestycji nie został spełniony warunek wielkości obszaru biologicznie czynnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] października 2004 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta P., działając na podstawie art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) decyzją dnia [...] stycznia 2005 r. ponownie ustalił warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Ponownie z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się W. K., A. K. i C. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpatrując sprawę stwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta P. została poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym w zakresie wymaganym w art. 61 ust 1 w/w ustawy oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), co potwierdza kopia mapy, na której określono granice terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza wykazała, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest przy drodze publicznej i nie wymaga zgody na wyłączenie z produkcji rolnej. W związku z położeniem planowanej inwestycji w sąsiedztwie zarówno budowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i gospodarczej, ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na poszerzeniu działalności gospodarczej na terenie działki przeznaczonej pod inwestycję można pogodzić jako kontynuację istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2005 r. W. K. zarzucił naruszenie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną ich wykładnię oraz podtrzymanie błędnych ustaleń faktycznych związanych z uznaniem, że planowana inwestycja jest położona zarówno w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, jak i gospodarczej. Rozpatrując skargę, wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Podstawą materialno – techniczną takiej decyzji jest m.in. art. 61 tej ustawy. Sąd wskazał, że warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać decyzję pozytywną. Sąd podzielił wprawdzie zarzut naruszenia § 3 pkt 1 i 2 mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że faktycznie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Jednakże zdaniem Sądu naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ granice, choć zaniżone objęły obszar działki nr ewid. [...] – sąsiedniej do działki, której dotyczy inwestycja i można było stwierdzić, że warunki zabudowy ustalają kontynuację funkcji (jednorodzinno – warsztatowej). Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że ustalenie w tym obszarze dominującej zabudowy mieszkaniowej wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestora. Takie stanowisko zbytnio ingerowałoby w prawo własności, z którą związana jest wolność gospodarowania i jedynie uzasadniony chroniony prawem interes publiczny osób trzecich może to prawo ograniczyć. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd podkreślił, że na podstawie przepisu art. 61 ust. 6 tej ustawy wydano rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego § 3 nakazuje funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu ustalić w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 w granicach obszaru analizowanego. "Obszar analizowany" jest zaś pojęciem szerszym aniżeli obszar objęty określeniem "sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi" i istnienie wymagań z zakresu kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustala się w granicach obszaru analizowanego. W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik W. K. zarzucił obrazę art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, możliwe jest nawiązanie do funkcji i zagospodarowania działki sąsiedniej, nie spełniającej warunku dostępności z tej samej drogi publicznej; obrazę § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z wymogami rozporządzenia skutkuje możliwością nawiązania do działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, nie spełniającej warunków z art. 61 ust. pkt 1 w/w ustawy oraz zarzucono obrazę przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) poprzez oddalenie skargi. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", stosownie do której wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli spełnione są warunki określone w w/w przepisie. Organ powinien przeanalizować dotychczasową zabudowę i w drodze decyzji o warunkach zabudowy nawiązać do niej w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Zdaniem skarżącego nie każda działka sąsiednia jest działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego. W skardze kasacyjnej zarzucono także, że Sąd nie rozważył prawidłowo kwestii dostępności działki z tej samej drogi publicznej. Sąd przyjął, że dostępność działki z tej samej drogi publicznej nie znaczenia ze względu na zawartą w rozporządzeniu definicję obszaru analizowanego. Zaskarżona decyzja stwierdzała, że działka co do której cech i funkcji nawiązano przy wydawaniu decyzji, ma dostęp do drogi publicznej, jednakże nie ustalono, czy jest to dostęp z tej samej drogi publicznej, czego wymaga przepis art. 61 ust.1 pkt 1 w/w ustawy. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn.akt II OSK 657/06) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w myśl art. art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków, w tym tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W związku z tym uwzględniana działka sąsiednia musi spełniać warunek dostępności z tej samej drogi publicznej, a Sąd pierwszej instancji kwestii tej nie rozważył, przyjmując, że w sprawie warunek powyższy został spełniony. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza w nim analizę funkcji i cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 w/w ustawy. Odnosząc się do działki sąsiedniej Sąd nie dokonał wykładni pojęcia "działki sąsiedniej" w rozumieniu ustawy, uznając za działkę sąsiednią - działkę nie mającą dostępu do tej samej drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust.1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust 1 pkt 5). Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że warunkiem sine quo non rozstrzygnięcia przez właściwy organ w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy w świetle art. 53 ust.1 w zw. z art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest uprzednie zanalizowanie przez ten organ w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru. Wskazana analiza umożliwia bowiem dokładne formułowanie wniosków, co do sposobu ustosunkowania się do żądania inwestora i w razie pozytywnego rozstrzygnięcia właściwego ukształtowania treści decyzji o warunkach zabudowy. Z brzmienia § 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, express verbis wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej , której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art.61 ust.1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art.52 ust.2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W tym świetle uznać należy, iż sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymagań wskazanych w rozporządzeniu. Ponadto art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy określa tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa". Tak więc organ ustalając warunki zabudowy powinien przeanalizować dotychczasową zabudowę i w decyzji o warunkach zabudowy nawiązać do niej w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Z tym, że organ może nawiązać w decyzji jedynie do działki sąsiedniej, która jest dostępna z tej samej drogi publicznej. Kwestia dostępności działki z tej samej drogi publicznej jest okolicznością, która została wadliwie ustalona przez organ orzekający w niniejszej sprawie. Uwzględniana działka sąsiednia musi spełniać warunek dostępności z tej samej drogi publicznej. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji, po prawidłowym przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniając przy tym wymogi wynikające z cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyda stosowna decyzję, przedstawiając w jej uzasadnieniu motywy podjętego rozstrzygnięcia. Prawidłowe określenie obszaru analizowanego dla planowanego przedsięwzięcia nie może pozbawiać udziału w tym postępowaniu właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z działkami inwestora. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z obrazą przepisów prawa materialnego, jak też prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 w zw. z art.209 cyt. ustawy.