IV SA/Wa 1480/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Marta Laskowska (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skarg H. K., J. B., I. J., C. J., S. B. i H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu -oddala skargi- Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu odwołania H. K. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] listopada 2001 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ulicy [...], przewidzianej do realizacji w obrębie [...] miasta P. na działce nr ewid. [...] oraz części działek o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Burmistrz Miasta P. po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Miejskiego w P. dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wydał opisaną powyżej decyzję. Z decyzją tą nie zgodziła się H. K. W odwołaniu podkreśliła, że dla przedmiotowej inwestycji niezbędne będzie wykorzystanie części działki nr [...], stanowiącej jej własność. Wydanie decyzji odwołująca uważa za próbę pozbawienia jej prawa własności. Rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało w uzasadnieniu swojej decyzji, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dokonuje się wyłącznie badania zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. uchwalony przez Radę Miejską w P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. (Dz. Urzędowy Woj.Mazowieckiego z dnia 22 listopada 1999 r., Nr 103, poz.2560). Ustalenia zawarte w planie są następujące "dla ul.[...] na odcinku od ul.[...] do granic miasta, stanowiącej dojazd do siedlisk rolniczych, użytków rolnych oraz sąsiadującej z miastem wsi N. ustala się minimalną szerokość w liniach rozgraniczających – 8,00 m. oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10,00 m od osi terenu ulicy". Zdaniem Kolegium w świetle ustaleń planu zagospodarowania zamierzenie inwestycyjne jakim jest budowa ul.[...] jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) wskazuje, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 42 w/w ustawy zaskarżona decyzja zawiera ustawowo określone elementy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazanych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało, że w myśl art. 46 ust. 2 w/w ustawy decyzja o ustaleniu warunków i zagospodarowania terenu z uwagi na swój charakter "nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich". Taka informacja zamieszczona jest również w decyzji, zgodnie z wolą ustawodawcy. Odpowiadając na zarzuty dotyczące naruszenia procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, Kolegium wyjaśniło, że nie jest władne dokonywać oceny w zakresie zachowania obowiązującej procedury związanej z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. Nr [...] wniosła H. K. oraz J. B., I. i C. J., S. i H. B. H. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi wskazała na brak zasadności budowy. Droga, zdaniem skarżącej jest niepotrzebna. W przypadku realizacji inwestycji skarżąca będzie musiała wyburzyć budynek gospodarczy lub dokonać przebudowy aby dostosować się do nowo powstałej sytuacji. J. B., I. i C. J. oraz S. i H. B. w swojej skardze wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie rozważyło, że tereny objęte decyzją nadal pozostają terenami rolnymi, a plan zagospodarowania odmiennie wyznacza usytuowanie inwestycji drogowej. W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skarg oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dla porządku w pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie na mocy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. zostało zawieszone bowiem zmarła skarżąca H. K. W trakcie zawieszonego postępowania zmarli inni skarżący S. i H. B. Przed podjęciem postępowania w sprawie sąd ustalił, że w miejsce skarżącej H. K. weszli jej spadkobiercy: J. K., A. P., W. R., B. K. i H. P. Wszyscy poparli skargę wniesioną przez H. K. W miejsce skarżących S. i H. B. weszli ich spadkobiercy H. B. i J. B., który również jest osobiście skarżącym w niniejszym postępowaniu. Poparli skargę. Skarżącymi w niniejszym postępowaniu są również I. i C. J.. Wobec braku jednoznacznego oświadczenia skarżących o cofnięciu skargi, Sąd nie umorzył postępowania w części ze skargi I. i C. J. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Jednocześnie art. 43 powyższej ustawy stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7 ustawy). Ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydane przez nie decyzje administracyjne podlegają kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami, jak i z obowiązującym prawem lokalnym. Podstawę kontroli przez sąd administracyjny zgodności decyzji organów administracji publicznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu oraz jego tekst. Wyrys i wypis z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. uchwalony przez Radę Miejską w P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. (Dz. Urzędowy Woj.Mazowieckiego z dnia 22 listopada 1999 r., Nr 103, poz.2560) wskazuje w § 2 "dla ul.[...] na odcinku od ul.[...] do granic miasta, stanowiącej dojazd do siedlisk rolniczych, użytków rolnych oraz sąsiadującej z miastem wsi N. ustala się minimalną szerokość w liniach rozgraniczających – 8,00 m. oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10,00 m od osi terenu ulicy" (załącznik 1). W rozważanej sprawie organy administracji publicznej niewątpliwie oparły rozstrzygnięcia na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Załączone wypisy i wyrysy planu, poświadczone za zgodność, potwierdzają zasadność rozstrzygnięcia. Odnośnie zarzutu braku uwzględnienia interesów skarżących stwierdzić należy przewidziana w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Jak wyżej stwierdzono, zgodnie z art. 43 tejże ustawy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może odmówić wydania decyzji, jeżeli przedstawione zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w razie przedstawienia przez inwestora zamierzenia niesprzecznego z planem organ administracji publicznej nie może odmówić uwzględnienia wniosku. Jak zasadnie wskazał organ drugiej instancji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rozstrzyga o innych kwestiach należących do kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę. Na etapie rozstrzygania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wydający decyzję, jeżeli plan miejscowy nie zawiera zakazów czy nakazów, winien wskazać, że budowa powinna być realizowana na zasadach przewidzianych w Prawie budowlanym. Obowiązkiem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wskazanie linii rozgraniczającej teren inwestycji. W rozpoznawanej sprawie mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji wyznacza linie rozgraniczające teren inwestycji (załącznik nr 2). Szczegółowe warunki inwestycji i wymagania dotyczące osób trzecich zawarto w punkcie 4 decyzji pierwszoinstancyjnej. Decyzja ta zawiera też informację, o której mowa w art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 46 ust. 2 powołanej wyżej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jeżeli zatem inwestor nie jest właścicielem terenu objętego planowaną inwestycją, to inwestycję tę będzie mógł zrealizować pod warunkiem (m.in.) uzyskania prawa do dysponowania gruntem. Prawo dysponowania gruntem nie wchodzi w zakres oceny organu orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz organu udzielającego pozwolenia na budowę. Jak stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm. - aktualnie tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić też należy, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie upoważnia inwestora do podjęcia robót budowlanych. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego z 1994 roku (art. 28 Prawa budowlanego). Wszelkie zastrzeżenia skarżącej dotyczące treści planu zagospodarowania przestrzennego, jak i procedury jego uchwalenia nie podlegają ocenie Sądu w sprawie skargi na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazana przez skarżących okoliczność, że tereny objęte decyzją nadal pozostają terenami rolnymi również nie może być rozstrzygana w niniejszym postępowaniu. W tej sytuacji nie można stwierdzić ani naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej. Taka ocena jest wynikiem obowiązujących regulacji prawnych. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji pozostają w zgodzie z porządkiem prawnym. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.