IV SA/Wa 1480/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2021r. sprawy ze sprzeciwu K. L. od decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z [...] sierpnia 2021r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów oddala sprzeciw. Zaskarżoną sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z [...] sierpnia 2021r, nr [...] Minister Klimatu i Środowiska (dalej: Minister lub organ odwoławczy) uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2021, znak: [...] wygaszającą z dniem [...] marca 2020r. decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2015r., znak: [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja został wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. K. L. (dalej: wnioskodawca, skarżący lub przedsiębiorca) prowadzący działalność pod firmą [...], wnioskiem z 26 lutego 2020r. wystąpił do Marszałka Województwa [...] (dalej: organ I instancji lub Marszałek) o zmianę decyzji tegoż organu z [...] lutego 2015r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów w związku z prowadzeniem instalacji do odzysku odpadów tworzyw sztucznych i gumy, zmienionej decyzją z [...] lutego 2017r., znak: [...], w celu jej dostosowania do przepisów ustawy z 20 lipca 2018r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018r., poz. 1592 z późn.zm. – dalej: ustawa nowelizująca) Ponieważ w ocenie organu I instancji dokumentacja złożona w załączeniu do wniosku zawierała braki, Marszałek wezwał wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku zgodnie z wymogami art. 14 ust. 1 i 2 ustawy nowelizacyjnej pouczając jednocześnie, że nie uzupełnienie braków w terminie 30 dni spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W odpowiedzi na ww. pismo wnioskodawca wystąpił do Marszałka o zawieszenie postępowania. Prośba została uzasadniona potrzebą modyfikacji wniosku oraz jego załączników, spowodowaną chęcią otrzymania możliwości zbierania odpadów o kodzie 17 02 04* (odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi). Pierwotnie złożony wniosek nie uwzględniał tego rodzaju odpadów, dlatego zdaniem wnioskodawcy powstała konieczność określenia na nowo ilości odpadów do zbierania oraz modyfikacji załączników – w szczególności operatu przeciwpożarowego. Wystąpienia tego rodzaju były do organu kierowane jeszcze kilkakrotnie. W odpowiedzi organ przedłużał termin do uzupełnienia wniosku o niezbędną do rozpoznania sprawy dokumentację. Ostatecznie jednak pismem z 7 maja 2021r. organ poinformował wnioskodawcę, że końcowy termin na uzupełnienie informacji i dokumentów wymaganych wezwaniem z 1 marca 2021r. upływa z dniem 31 maja 2021r. W tym terminie dokumenty i informacje nie zostały złożone, wnioskodawca nadesłał jedynie kolejne pismo, w którym poinformował Marszałka, że mimo usilnych starań i podjętych działań nadal nie udało mu się dostosować zakładu do wymagań przeciwpożarowych. Z tego też względu wniósł on o zawieszenie postępowania. Marszałek nie przychylił się jednak do tego wniosku i pismem z 8 czerwca 2021r. odmówił zawieszenia postępowania wskazując, że zgodnie z przepisem art. 98 § 1 k.p.a. zawieszone może być tylko postępowanie wszczęte a na gruncie analizowanej sprawy postępowanie nie zostało skutecznie wszczęte, a zatem organ nie ma możliwości go zawiesić. W tym samym piśmie organ poinformował również wnioskodawcę, że w związku z brakami formalnymi wniosku, które nie zostały uzupełnione pomimo wezwań – podanie pozostawia bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Następnie [...] czerwca 2021r. na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy nowelizacyjnej, Marszałek wydał decyzję (znak wskazany na wstępie) stwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...] marca 2020r. decyzji tegoż organu z [...] lutego 2015r., udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów w związku z prowadzeniem instalacji do odzysku odpadów tworzyw sztucznych i gumy, zmienionej decyzją z [...] lutego 2017r. oraz zobowiązał przedsiębiorcę do usunięcia odpadów z miejsca prowadzenia działalności w terminie 14 dni od dnia gdy decyzja stanie się ostateczna i prawomocna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy nowelizacyjnej jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie o którym mowa w ust. 2, zezwolenie na zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów, na zbieranie i przetwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania i przetwarzania odpadów, wygasa. A w niniejszej sprawie przedsiębiorca złożył niekompletny wniosek, którego braków w zakreślonym terminie nie usunął a zatem został on pozostawiony bez rozpoznania. Nie zgadzając się z ww. decyzją przedsiębiorca złożył odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zarzucono naruszenie: - art. 14 ust. 4 ustawy nowelizacyjnej – poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że przedsiębiorca nie złożył wniosku spełniającego wymagania, o którym mowa w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy nowelizacyjnej; - art. 61 § 1 k.p.a. – polegające na niezasadnym braku wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji Marszałka z [...] lutego 2015r. w cel jej dostosowania do przepisów ustawy nowelizacyjnej, mimo kompletności wniosku przedsiębiorcy; - art. 64 § 2 k.p.a. – polegające na nieprawidłowym wezwaniu przedsiębiorcy do usunięcia braków, co doprowadziło do pozostawienia ww. wniosku bez rozpoznania a w dalszej kolejności do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie z dniem [...] marca 2020r. decyzji Marszałka z [...] lutego 2015r. - art. 10, art. 61 § 4, art. 104 i art. 162 k.p.a. poprzez bezpodstawne wydanie decyzji z [...] czerwca 2021r. w przedmiocie wygaśnięcia decyzji z [...] lutego 2015r.w sytuacji gdy nie zostało wszczęte i przeprowadzone jakiekolwiek postępowanie w ramach, którego Marszałek mógł wydać taką decyzję jeżeli wniosek skarżącego wraz z jego uzupełnieniami nie spełnia wymagań określonych w wezwaniu z 1 marca 2021r. Minister po rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] sierpnia 2021r. (nr wskazany na wstępie) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po zbadaniu złożonego przez przedsiębiorcę wniosku podziela ustalenia organu I instancji dot. nieuzupełnienia przez przedsiębiorcę braków wniosku w zakreślonym terminie. W ocenie organu odwoławczego choć rację ma skarżący wskazując, że zostało złożone zaświadczenie o niekaralności, oraz oświadczenie o niekaralności, to jednak przedsiębiorca nie załączył do wniosku uwierzytelnionej kopii postanowienia nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z [...] lutego 2020r. Dokumentacja zawiera bowiem jedynie niepoświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię tego postanowienia. Tym samym niezasadne są zarzuty o braku podstaw do zastosowania art. 14 ust. 4 ustawy nowelizującej oraz art. 61 § 1 k.p.a., gdyż z całą pewnością w momencie złożenia podania nie było ono kompletne – tym samym brak było podstaw prawnych do jego wszczęcia. W ocenie Ministra Marszałek prawidłowo stwierdził wystąpienie przesłanki z art. 14 ust. 4 ustawy nowelizacyjnej. Organ odwoławczy jednak po przeanalizowaniu całości akt sprawy uznał, że decyzja obarczona jest wadą, zobowiązującą go do wydania decyzji kasatoryjnej. Minister uznał bowiem, iż rację ma przedsiębiorca wskazując, że nie zostało wszczęte oraz przeprowadzone jakiekolwiek postępowanie, w ramach którego organ I instancji mógłby wydać skarżoną decyzję wygaszającą pozwolenie. Przedsiębiorca nie został bowiem powiadomiony o żadnej czynności podjętej przez organ w sprawie. Tym samym decyzja winno być wyeliminowana z obiegu prawnego jako przedwczesna. Organ odwoławczy zauważył również, że pismem z 8 czerwca 2021r. organ I instancji wniosek skarżącego pozostawił bez rozpoznania a już następnego dnia wydał zaskarżoną decyzję, nie czekając aż strona odbierze ww. pismo. W ten sposób, w ocenie organu odwoławczego, Marszałek pozbawił przedsiębiorcę możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego zaskarżoną decyzję należało wydać po upływie terminu jaki strona miała na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Tymczasem organ I instancji nie czekając na ewentualne działania strony pozbawił ją prawa do czynnego udziału w postępowaniu czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 6,7,8,10 k.p.a.). W ocenie Ministra postępowanie winno być zatem przeprowadzone ponownie z zachowaniem określonych prawem terminów, w pełnym zakresie, w sposób zapewniający stronie czynny udział na każdym jego etapie (włącznie z wydaniem zawiadomień wymaganych na podstawie art. 61 § 4 i art. 10 k.p.a.). Od wskazanego powyżej orzeczenia Ministra przedsiębiorca złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że w jego ocenie w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. o uchyleniu decyzji Marszałka i umorzeniu postępowania w sprawie a nie określonego w art. 138 § 2 k.p.a. pozwalające na uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącego wydanie zaskarżonej decyzji przez Ministra jest konsekwencją naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy nowelizacyjnej, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że zachodzą przesłanki do pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącego z 26 lutego 2020r. o zmianę decyzji Marszałka z [...] lutego 2015r., podczas gdy takie przesłanki nie zachodzą, a tym samym postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji z [...] lutego 2015r. jest bezprzedmiotowe i winno być umorzone. Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od Ministra zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący szczegółowo uargumentował stawiany zarzut podkreślając, że niezasadnym było pozostawienie bez rozpoznania przez Marszałka wniosku skarżącego o zmianę pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów, ze względu na braki formalne wniosku a tym samym, że nie wystąpiły przesłanki do wygaszenia posiadanego przez skarżącego pozwolenia, gdyż nie zaistniały przesłanki z art. 14 ust. 4 ustawy nowelizacyjnej. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że decyzja Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021r. podlegająca kontroli Sądu została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt.Dz. U. z 2019r. poz. 2325 z późn. zm – dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawach wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14 - http://cbois.nsa.gov.pl). W doktrynie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Należy bowiem wskazać, że przepis art. 136 § 1 k.p.a. po nowelizacji, która weszła w życie 1 czerwca 2017r. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wskazana wyżej nowelizacja dodała do art.136 k.p.a. jeszcze § 2-4, przy czym § 2-3 dotyczy obowiązku organu odwoławczego przeprowadzenia na wniosek stron postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Tak wiec przepisy wskazanych wyżej paragrafów stanowią wyjątek od regulacji określonej w art. 138 § 2 k.p.a., który określa że organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem, co do zasady, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne. Zasadą powinno być bowiem uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Należy przy tym zauważyć, że zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15). Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie tej zasady. Strony mogą jednak zgodzić się na ograniczenie tej zasady, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Jednak w niniejszej sprawie jak wynika z treści odwołania skarżący będący jedyną stroną postępowania nie wnosił wniosku o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Tym samym poza rozważaniami Sądu, w kwestii prawidłowości zastosowania przez Ministra art. 138 § 2 k.p.a., pozostają regulacje zawarte w art. 136 § 2-4 k.p.a. Konkludując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1279/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 654/17 - dostępne http://cbois.nsa.gov.pl). Sąd ponownie podkreśla, że kontrolując decyzję kasacyjną sąd ocenia ją w kontekście ustalenia, czy organ odwoławczy wydający tę decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że nie można zaskarżonej decyzji zarzucić naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy i co słusznie zostało zauważone przez organ odwoławczy a także przez skarżącego już na etapie postępowania odwoławczego, wydanie decyzji przez Marszałka Województwa [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji tegoż organu z [...] lutego 2015r. znak: [...] nie zostało poprzedzone wszczęciem i przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zastosował w sprawie przepis art. 138 § 2 k.p.a. Przepisy postępowania obligują bowiem organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa a tym samym przed wydaniem decyzji do: wszczęcia postępowania - o czym winna być zawiadomiona strona, szczególnie gdy postępowanie tak jak w niniejszej sprawie wszczynane jest z urzędu; zebrania niezbędnego do wydania decyzji materiału dowodowego i jego analizy oraz do umożliwienia stronie wzięcia czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, w tym do umożliwienia stronie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym (w szczególności art. 6-10, art. 61, art. 75, art. 77, art. 80-81 k.p.a.). Sąd w tym miejscu, ponownie zauważa mając na względzie zarzuty podniesione w skardze, które w znacznej części odnoszą się do innego postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z 3 marca 2020r. (data wpływu do organu) w przedmiocie zmiany posiadanego zezwolenia z [...] lutego 2015r. znak: [...] zmienionego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2017r. znak [...], że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zasadność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. A zatem przedmiotem tego postępowania nie może być ocena działania organu w zakresie innego postępowania, z wniosku skarżącego złożonego na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1592 z późn. zm), który organ pozostawił bez rozpoznania (pismo z [...] czerwca 2021r. znak: [...]). W tym zakresie bowiem, jeżeli skarżący nie zgadza się z pozostawieniem tego wniosku bez rozpoznania, to przysługuje mu prawo złożenia ponaglenia do organu nadzoru oraz na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. prawo złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Wówczas Sąd będzie mógł dokonać oceny zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W niniejszej sprawie takiej oceny Sąd jednak nie może dokonać. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.