IV SA/Wa 1483/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2011 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej E. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1483/11 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), wydaną na skutek rozpoznania odwołania E. R. (dalej "skarżącej") od decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce inwestycyjnej nr [...] w obrębie [...], położonej przy ulicy [...] na terenie W. m. W., utrzymało decyzję Prezydenta w mocy. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym: 1.Pismem z dnia [...] marca 2008 r. A. K. (dalej "inwestorka") wniosła do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dalej "planowanej inwestycji") na działce inwestycyjnej nr [...] w obrębie [...], położonej przy ulicy [...] na terenie W. m. W. (dalej "teren inwestycji"). 2. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Prezydent ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. 3. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania m.in. skarżącej od decyzji Prezydenta, SKO uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, podnosząc konieczność: uznania przez organ I instancji wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym za działki sąsiednie, precyzyjnego wskazania szerokości elewacji frontowej inwestycji, prawidłowego wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, wyznaczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, ustalenia prawidłowego kierunku głównej kalenicy dachu. 4. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Prezydent, wykonując zalecenia SKO, ponownie ustalił warunki dla planowanej inwestycji, stwierdzając tym samym spełnienie się w sprawie wszystkich wymagań niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestorki, wynikających z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.) - dalej "ustawy o planowaniu (...)" oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588) - dalej "rozporządzenia". 5. Skarżąca wniosła do SKO odwołanie od decyzji Prezydenta, zarzucając rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu wadliwe ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oraz nieprecyzyjne wyznaczenie linii zabudowy. 6. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] września 2010 r. SKO utrzymało decyzję Prezydenta w mocy. Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, SKO stwierdziło brak podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącej, wynikającą z zastosowania się przez Prezydenta, przy wyznaczaniu poszczególnych parametrów planowanej inwestycji, do stosownych przepisów rozporządzenia, określających zasady wyznaczania tych parametrów. SKO podzieliło ocenę Prezydenta co do spełnienia się wszystkich przesłanek określonych w ustawie o planowaniu (...) oraz w rozporządzeniu, niezbędnych do ustalenia na wniosek inwestorki warunków zabudowy. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję SKO, podnosząc przeciwko tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta następujące zarzuty: - w odniesieniu do planowanej inwestycji ustalono zbyt duży wskaźnik zabudowy, co jest wynikiem nieuwzględnienia faktu, że teren inwestycji powstał w wyniku wtórnego podziału działki już zabudowanej, - skoro żadna działka w okolicy nie została dotychczas zabudowana w wyniku wtórnego podziału nieruchomości, to nie jest możliwe przyjęcie, że spełnione zostały wymagania zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art.61 ust.1 ustawy o planowaniu (...), - linia zabudowy określona została nieprecyzyjnie, - w uzasadnieniu decyzji SKO występują sprzeczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z przepisem art.134§1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem decyzje organów obu instancji wydano z naruszeniem prawa materialnego, tj. art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu, ustanawiającego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji czego orzeczenia organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Wadliwie uznały organy, że planowana inwestycja spełnia wymagania wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa. Trafnie okoliczność tę podniosła skarga. Przepis art.61 ust.1 ustawy o planowaniu (...) uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia pięciu warunków wymienionych w punktach 1 – 5 tego przepisu. W świetle art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, wskazującego pierwszy ze wspomnianych wyżej warunków, wydanie decyzji pozytywnej możliwe jest wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przepisie tym zawiera się zasada dobrego sąsiedztwa, nakładająca obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Stwierdzić należy, że co do samej zasady regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu posiadać, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Zaznaczyć należy, że praktycznemu stosowaniu zasady dobrego towarzyszą niekiedy wątpliwości do tego, na ile rygorystycznie należy egzekwować podobieństwo zabudowy nowej do zabudowy otoczenia. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/2006, podkreślono, iż ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Z całą stanowczością jednakże podkreślić należy, że funkcjonowanie powyższej dyrektywy nie oznacza braku możliwości wystąpienia sytuacji, w których rygorystyczne respektowanie zasady dobrego sąsiedztwa znajduje pełne uzasadnienie. Praktyczną konsekwencją powyższych założeń jest wniosek, że niezbędnym elementem każdego postępowania administracyjnego, toczącego się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnikliwe badanie konkretnych uwarunkowań faktycznych danej sprawy, uwidocznionych w analizie stanu zagospodarowania przestrzennego terenu, o której mowa w §3 ust.1 rozporządzenia. Ze sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji (obszaru analizowanego), wynikają następujące wnioski: - teren inwestycji stanowi działka nr ew. [...] o powierzchni [...] metrów kwadratowych, położona przy ulicy [...] w W. – W., - działka ta powstała w wyniku podziału działki nr ew. [...] o powierzchni [...] metrów kwadratowych na działki: [...] o powierzchni [...] metrów kwadratowych oraz [...] o powierzchni [...] metrów kwadratowych, - w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wskazano, że obsługa inwestycji w zakresie komunikacji będzie miała miejsce od strony ulicy [...], - obszar analizowany, stanowiący podstawę do przeprowadzenia analizy stanu zagospodarowania terenu wyznaczono w następujący sposób: (-) zachodnia część tego obszaru obejmuje nieruchomości posadowione po obu stronach ulicy [...], na odcinku od skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...] (na północy) do nieruchomości położonych na południe od ulicy [...], (-) wschodnia część tego obszaru obejmuje nieruchomości posiadające wspólną granicę z nieruchomościami przylegających bezpośrednio do ulicy [...] od strony wschodniej oraz pozostałe nieruchomości, oddalające się od ulicy [...], (-) północą granicę obszaru analizowanego wyznacza ulica [...], (-) południową granicę obszaru analizowanego wyznacza pas nieruchomości położonych na południe od ulicy [...], - po wschodniej stronie ulicy [...] (tj. po której to stronie położone są działki nr ew. [...] oraz teren inwestycji (dz. nr [...]) znajduje się (poza dwoma wymienionymi działkami) 6 nieruchomości (działki (od północy): [...],[...],[...],[...],[...],[...]), - po zachodniej stronie ulicy [...] znajduje się 7 nieruchomości, tj. działki (od północy): [...],[...],[...],[...],[...], druga działka o nr [...], druga działka o nr [...]), - wszystkie wymienione wyżej działki posiadają kształt i powierzchnię zbliżoną do kształtu i powierzchni działki nr [...] przed podziałem, - zdecydowana większość wskazanych powyżej działek, w tym w szczególności działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji od strony północnej i południowej (działki nr [...] i [...]) charakteryzuje się zbliżonym sposobem zagospodarowania przestrzennego (budynek mieszkalny od frontu, tj. od strony drogi publicznej (tylna ściana budynku posadowiona mniej więcej na 1/3 długości działki) oraz przestrzeń niezabudowana (mniej więcej na 2/3 długości działki), - wszystkie działki budowlane istniejące po obu stronach ulicy [...] posiadają powierzchnię odpowiadająca co najmniej łącznie terenowi inwestycji oraz działce nr [...] (działce, z której wydzielono teren inwestycji), - żadna z działek budowlanych istniejących po obu stronach ulicy [...] nie została podzielona (wydzielenie terenu inwestycji jest tu zatem precedensem), w oczywistej konsekwencji czego nigdzie w tym obszarze nie zrealizowano inwestycji na działce posiadającej parametry zbliżone do parametrów terenu inwestycji, - na żadnej z nieruchomości nie występują dwa budynki mieszkalne. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że naturalnym punktem odniesienia i podstawą do ceny możliwości inwestycyjnych na terenie inwestycji jest stan zagospodarowania przestrzennego występujący w zachodniej część obszaru analizowanego, obejmującej nieruchomości położone po obu stronach ulicy [...]. Wskazana wyżej cześć tego obszaru, obejmująca kilkanaście nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej, dostarcza bowiem pełnego i reprezentatywnego materiału analitycznego do dokonania niezbędnych ustaleń. Podkreślenia wymaga, że działka stanowiąca teren inwestycji (działka nr [...]) wyodrębniona została w wyniku podziału działki typowej, zagospodarowanej we wspomniany wyżej, typowy dla tej części obszaru analizowanego sposób (działka o powierzchni średniej wielkości), na dwie mniejsze (dwie działki o małej powierzchni). W wyniku wspomnianego podziału, dokonanego już po ukształtowaniu się cech zagospodarowania obszaru analizowanego, powstały zatem dwie małe działki budowlane, o powierzchni i kształtach w istotny sposób odmiennych od tych występujących w obszarze analizowanym. Zrealizowanie planowanej inwestycji doprowadziłoby zatem do sytuacji, w której nowa zabudowa mieszkaniowa powstałaby wprawdzie na działce odrębnej od już zabudowanej działki nr [...], niemniej na terenie zajmowanym przez obie te działki łącznie, a zatem na terenie odpowiadającym jednej typowej działce budowlanej istniejącej w obszarze analizowanym (każda z tych działek zabudowana jest najwyżej jednym budynkiem mieszkalnym), istniałyby dwa budynki mieszkalne. Fakt, że zarówno z geodezyjnego, jak i z cywilnoprawnego punktu widzenia wskazane wyżej nieruchomości stanowią byty odrębne, nie może mieć w niniejszej sprawie rozstrzygającego znaczenia z punktu widzenia oceny realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. To, że nieruchomości te stanowiły dotąd całość i że dopiero jako całość stanowiły nieruchomość o cechach porównywalnych z innymi nieruchomościami, znajdującymi się w obszarze analizowanym, musi być uwzględnione przy ocenie, czy inwestycja planowana obecnie na działce powstałej w wyniku podziału jest inwestycją kontynuującą cechy zagospodarowania występującą w obszarze analizowanym. Dla potrzeb tej oceny uzasadnione i wymagane jest traktowanie obu działek powstałych w wyniku podziału łącznie (ocenie podlega zatem to, czy łącznie sposób zagospodarowania jednej działki oraz sposób zagospodarowania drugiej działki pozwalają na stwierdzenie kontynuacji cech zagospodarowania przestrzennego działek budowlanych występujących w obszarze analizowanym). Traktowanie ich oddzielnie dawałoby w tym zakresie obraz w istotny sposób zniekształcony. Uznać bowiem co do zasady należy, że nieuwzględnianie faktu, że teren inwestycji, wyraźnie różniący się swoimi parametrami od innych działek inwestycyjnych położonych w obszarze analizowanym, został w niedalekiej przeszłości wyodrębniony z działki inwestycyjnej, odpowiadającej parametrom innych działek, uniemożliwiałoby orzekającym organom konsekwentne egzekwowanie od inwestorów dostosowywania się do wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Konkludując powyższy wątek stwierdzić należy, że ewidentną cechą zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym jest realizacja budynku mieszkalnego na terenie inwestycji o powierzchni odpowiadającej powierzchni obu działek, których dotyczy niniejsza sprawa łącznie. Chodzi przy tym o posadowienie jednego budynku mieszkalnego od frontu z częścią ogrodową od tyłu, ewentualnie posadowienie w tym miejscu małego budynku gospodarczego. Z racji tego, iż różnicę pomiędzy zabudową mieszkalną a zabudową o charakterze niemieszkalnym uznać należy, wziąwszy pod uwagę przeznaczenie i sposób korzystania z obu rodzajów zabudowy, za różnicę istotną, dopuszczenie realizacji drugiego budynku mieszkalnego na terenie inwestycji byłoby naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, stanowiącym precedens do niepożądanego z punktu widzenia nadmiernego zagęszczenia zabudowy mieszkaniowej, niespotykanego w obszarze analizowanym. Odnosząc powyższe do konkretnych cech składających się na zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymienionych w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu), stwierdzić należy bark w niniejszej sprawie kontynuacji: (-) cech kształtowania zabudowy, (-) wskaźnika powierzchni zabudowy, (-) linii zabudowy, na które to elementy trafnie zwróciła uwagę skarga. W tej sytuacji błędnie przyjęły organy, iż realizacja planowanej inwestycji spełnia materialnoprawne wymogi wskazane w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy. W konsekwencji powyższego orzeczenia organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia Prezydent ponownie orzeknie w sprawie z uwzględnieniem ocen sformułowanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.a, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.