IV SA/Wa 1488/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał,, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Rady W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Oddala skargę Uchwałą Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2005 r. (zwaną dalej "uchwałą"), Rada W. (zwana dalej "Radą") odrzuciła w całości zarzut wniesiony przez M. L. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego U.– część zachodnia, dotyczący ustaleń planu odnośnie działek o nr ew.[...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...] oraz odnośnie projektowanego przedłużenia ulicy H. W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, iż uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 1996 r. przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego U. W związku ze ziszczeniem się przesłanek wskazanych w intertemporalnym przepisie art.85 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.), do planu tego (pomimo wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy) znajduje w dalszym ciągu zastosowanie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz.139 z późn.zm.). Zarzut do projektu planu wniósł M. L., kwestionując planowane przedłużenie ulicy H. oraz zapisy wykluczające zabudowę wielorodzinną, ograniczające wysokość zabudowy, ustalające powierzchnię biologicznie czynną oraz wielkość projektowanych działek na terenie obejmującym działki o nr ewid.[...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...], oznaczonym w projekcie planu symbolami MU I, MU IIa i MU II. Zarzut ten, wniesiony w terminie, nie został uwzględniony przez Prezydent W. (Zarządzenie nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.). W ocenie Rady zarzut wniesiony przez M. L. jest niezasadny. Wbrew twierdzeniom zarzutu w projekcie planu należy utrzymać przebieg projektowanej ulicy [...] oraz ustalenia dla terenów, na których znajdują się nieruchomości wnoszącego zarzut (tereny oznaczone symbolem MU I, MU II, MU IIa). I. W ocenie Rady planowane przedłużenie ulicy [...] od ulicy [...] do ulicy [...] umożliwi powstanie właściwego układu komunikacyjnego na obszarze objętym zarzutem. Obszar ten przeznacza się w projekcie planu pod zabudowę, stąd też powstaje konieczność zapewnienia jego właściwej obsługi komunikacyjnej. Obsługi takiej nie zapewni istniejąca ulica [...], do której obszar objęty zarzutem przylega od strony wschodniej. Ulica ta, będąca drogą gruntową o szerokości dwa metry, uniemożliwia dojazd samochodów służb miejskich (np. straży pożarnej). Względy ochrony użytku ekologicznego J., w pobliżu którego przebiega ulica [...], nie pozwalają na jej poszerzenie i poprowadzenie w niej sieci infrastruktury technicznej. Droga ta nie skomunikuje, nawet mimo jej poszerzenia, działek przewidzianych do zabudowy na terenach użytkowanych rolniczo. Ponadto duże natężenie ruchu na ciągu ulic ponadlokalnych (zbiorczych) w stanie istniejącym i przewidywane jego zwiększenie wraz z połączeniem U. i W. stwarza konieczność wytworzenia ciągu ulic lokalnych (w tym ulicy [...]) jako alternatywną drogę przejazdu dla mieszkańców okolicznych terenów. Zawarcie w planie linii rozgraniczających projektowanej drogi było wypełnieniem obowiązku wynikającego z art.35 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz.2086) oraz uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego W. z określeniem ustaleń wiążących gminy w. przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz.Urz.Woj. Maz. Nr 165, poz.2515), które to ustalenia na podstawie art.27 ust.2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. z 2002 r. Nr 41, poz.361 z późn.zm.) pełnią funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w rozumieniu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Lokalizacja ulicy umożliwi właściwą obsługę komunikacyjną oraz zabudowę terenów, które obecnie nie mogą być zainwestowane (rolnicze). Właściciele terenów uzyskują możliwość zabudowy gruntów kosztem wydzielenia z nich drogi. II. Odnosząc się do kwestionowanych przez wnoszącego zarzut ograniczeń inwestycyjnych, dotyczących terenu, na którym posiada on nieruchomości, Rada wskazała, iż wynikają one z przyjętej w projekcie planu zasady zmniejszającej się intensywności zagospodarowania od ulicy [...] w kierunku użytku ekologicznego J. Nieruchomość należącą do wnoszącego zarzut, stanowiącą pas terenu o długości ok.210 metrów, objęto granicami trzech terenów, różniących się zasadami zagospodarowania. Na całym obszarze wykluczono zabudowę wielorodzinną w nawiązaniu do istniejącego w przeważającej części zainwestowania. Wysokość zabudowy zmniejsza się od 14 metrów przy ulicy [...], przez 10,5 metra w części środkowej – tereny MUIIa i MUII (wysokości tej nie przekracza większość zabudowy już istniejącej na tym terenie), do 8,5 metra na terenie położonym najbliżej użytku ekologicznego J. Część działki nr ew.[...] (w granicach terenów MU i MU IIa) położona jest w strefie ochrony hydrogeologicznej J., wyznaczonej w stosownej analizie hydrologiczno – przyrodniczej. Z uwagi na ograniczone możliwości zasilania jeziorka, na terenie tym obowiązuje zakaz budowy przegród wodoszczelnych (m.in. głębokich fundamentów, koniecznych przy podpiwniczeniu budynku). Stąd też wynika zakaz budowy piwnic. Ustalenie rygorystycznych wymagań odnośnie powierzchni biologicznie czynnej wynika zarówno z potrzeby zachowania terenów zielonych, jak i z warunków gruntowych (gliny zwałowe), utrudniających wsiąkanie wód opadowych, co ma szczególne znaczenie na obszarze zasilającym J. Z tego względu projekt planu przewiduje nakaz zachowania na działkach położonych w okolicy J. 80% powierzchni biologicznie czynnej, na pozostałych natomiast terenach nie mniej niż 60%. Ochrona J. wymagała również ograniczenia możliwości inwestowania na terenach do niego przyległych - do budynków wolnostojących i bliźniaczych, z wyłączeniem zabudowy szeregowej, na działkach o powierzchni gwarantującej ekstensywne zagospodarowanie terenu. Identycznym rygorom zagospodarowania poddane zostały wszystkie tereny oznaczone symbolem MU I. Z tych względów zarzut odrzucono. W skardze na uchwałę M. L. podniósł, iż przy ustalaniu w projekcie planu zasad zagospodarowania terenu nie wzięto pod uwagę stanu zagospodarowania już istniejącego. W ocenie skarżącego bezzasadnie pozbawiono go takich możliwości inwestowania na własnych działkach, jakie w ostatnim okresie uzyskali jego sąsiedzi. O ile bowiem skarżący może realizować wyłącznie zabudowę jednorodzinną o wysokości 8,5 – 10 metrów, przy zachowaniu powierzchni biologicznie czynnej 60-80%, o tyle na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa wielorodzinna o wysokości 11-12 metrów, natomiast udział powierzchni biologicznie czynnej nie przekracza 10-20%. Pozwolenia na budowę, na podstawie których inwestycje te zrealizowano wydano w ostatnich latach. Decyzją z maja 2005 r. zezwolono natomiast na kolejną inwestycję tego typu – osiedle domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, odznaczające się dużą intensywnością zabudowy i niewielkim udziałem powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie skarżącego uchwała w bardzo ogólnikowy sposób uzasadnia przyjęte zasady zagospodarowania terenu, w tym w szczególności powody wykluczenia zabudowy wielorodzinnej. Narusza to art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zobowiązujący organ do szczegółowego i wnikliwego uzasadnienia uchwały w sprawie odrzucenia zarzutu. W ocenie skarżącego uchwała usankcjonowała ograniczenie przysługujących mu praw właścicielskich, do którego to ograniczenia brak było podstaw prawnych. Działanie takie narusza art.6 ust.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący obligatoryjne uwzględnianie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwarunkowań wynikających m.in. z prawa własności. W ocenie skarżącego władztwo planistyczne gminy, którego co do zasady nie neguje, nie może oznaczać pełnej dowolności w kształtowaniu przez gminę zasad zagospodarowania terenu a tym samym w ingerowaniu w prawo własności gruntów objętych planem. Jednym z instrumentów zabezpieczających przed taką dowolnością jest nałożony na organy gmin (w art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) obowiązek faktycznego i prawnego uzasadnienia uchwały rozstrzygającej zarzut do projektu planu. Obowiązek ten nie został w należyty sposób wykonany w niniejszej sprawie. Wynikające z postanowień planu daleko idące zróżnicowanie sposobu zagospodarowania działek już zabudowanych oraz działek niezabudowanych, niezakwestionowane w uchwale, jest rozwiązaniem arbitralnym i uznaniowym. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W ocenie Rady ustawodawstwo regulujące zasady uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie stwarza skarżącemu podstawy do formułowania pod adresem gminy administracyjnoprawnych roszczeń o ukształtowanie w planie sposobu zagospodarowania jego nieruchomości identycznie jak na gruntach sąsiednich. Przyczyny wprowadzenia w odniesieniu do nieruchomości skarżącego pewnych ograniczeń (ochrona użytku ekologicznego J. oraz ładu przestrzennego) wykazano dostatecznie w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna albowiem zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Na wstępie należy zaznaczyć, iż zgodnie z ustawowo przypisanym mu zakresem kompetencji sąd administracyjny kontroluje akty organów administracji wyłącznie pod kątem ich zgodności z przepisami prawa, obowiązującymi w dacie, w której kontrolowany akt wydano. Sądowi temu nie przyznano natomiast uprawnień do oceniania celowości i słuszności zaskarżonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie ma to takie znaczenie, iż o ile Sąd badał, czy uchwała odrzucająca zarzut skarżącego była zgodna z właściwymi przepisami prawa, o tyle nie mógł oceniać, czy odrzucenie zarzutu skarżącego (a ściślej mówiąc nieuwzględnienie jego postulatów przez Radę) było słuszne, czy też celowe z punktu widzenia kryteriów innych niż prawne (vide: wyrok NSA z dnia 30 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 1664/98, publ. w LEX nr 48217). Rozpatrzenie zarzutu skarżącego nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./. Co do zasady akt ten nie obowiązywał w dacie podejmowania uchwały (14 kwietnia 2005 r.) z mocy art.88 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.), niemniej – z mocy przepisów przejściowych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (art.85 ust.2) - znalazł zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mógł wnieść każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu. Warunkiem niezbędnym do kwestionowania planu w formie zarzutu było zatem naruszenie tego interesu lub uprawnienia, co wnoszący zarzut winien był wykazać. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie ulega wątpliwości, iż skarżący miał legitymację do wniesienia zarzutu. Jest on bowiem właścicielem nieruchomości objętych projektem planu a postanowienia tego planu, dotyczące m.in. tych nieruchomości bezspornie ograniczają w pewnym zakresie możliwości inwestowania (ograniczają zatem uprawnienia właścicielskie skarżącego). Sam fakt naruszenia postanowieniami projektu planu interesu prawnego, czy też uprawnień wnoszącego zarzut nie oznacza oczywiście, iż zarzut ten należy obligatoryjnie uwzględnić. Obowiązek taki powstaje wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego wnoszącego zarzut było wynikiem naruszenia przez gminę przepisów prawa. Co do zasady bowiem naruszenie prawem chronionego interesu prawnego wnoszącego zarzut, w tym jego prawa własności, jest dopuszczalne, o ile rada gminy działała w ramach przysługującego jej z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia do ustalania przebaczenia i zasad gospodarowania terenu i uprawnienia tego nie nadużywa. Sąd miał zatem za zadanie skontrolować: po pierwsze, czy przy projektowaniu kwestionowanych przez skarżącego rozwiązań planistycznych nie przekroczono władztwa planistycznego, po drugie, czy w prawidłowy sposób Rada rozpatrzyła wniesiony zarzut. Odnośnie pierwszej ze wskazanych wyżej kwestii należy wskazać, iż niewątpliwie zasadnicze znaczenie dla skarżącego ma ocena legalności przyjętych w projekcie planu ograniczeń inwestycyjnych, dotyczących m.in. należących do niego działek. Odnośnie bowiem drugiej kwestii będącej przedmiotem zarzutu, nie podniesionej w skardze (przedłużenie ulicy [...]) stwierdzić należy, iż legalność tego rozwiązania (brak wykroczenia poza władztwo planistyczne gminy) nie budzi wątpliwości (za prawidłowe uznać należy dotyczące tego zagadnienia, wyczerpujące uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonej uchwały). Również za zgodne z prawem i mieszczące się w granicach przyznanego gminie władztwa planistycznego uznać należy odnoszące się do nieruchomości skarżącego ograniczenia inwestycyjne. Wprawdzie przysługujące skarżącemu prawo własności chronione jest przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej (zgodnie z jej art.64 ust.1 i 2 każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia a prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej), jednakże dopuszcza ona możliwość ograniczenia tego prawa w drodze ustawy (art.64 ust.3). Jedną z takich ustaw jest ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, która w ramach uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego upoważniła gminy do ustalania przeznaczenia i zasad gospodarowania terenem (art.4 ust.1 w związku z art.2 ust.1 ustawy). W związku z powyższym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art.33 ustawy). Wskazane wyżej regulacje stanowiły generalne upoważnienie do wykluczenia na niektórych obszarach, objętych projektem planu zagospodarowania przestrzennego U.– część zachodnia, niektórych rodzajów zabudowy, ograniczenia wysokości nowych budynków, nakazania zachowania odpowiedniego udziału powierzchni biologicznie czynnej, zastrzeżenia minimalnych powierzchni działek powstałych w wyniku podziału. O przekroczeniu w tej sytuacji władztwa planistycznego można by było mówić tylko wtedy, gdyby kwestionowane przez skarżącego postanowienia projektu planu naruszały którekolwiek z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Naruszenia takiego Sąd się nie dopatrzył, nie wskazał go także skarżący, który wadliwości rozwiązań planistycznych upatruje wyłącznie w tym, iż plan pozbawia go możliwości inwestowania w takich formach, jakie już występują na nieruchomościach sąsiednich. W związku z powyższym wskazać należy, iż w obowiązujących przepisach prawa, w tym w szczególności w przepisach znajdującej zastosowanie w sprawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie sposób doszukać się normy przewidującej, iż przy uchwalaniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu istnieje bezwzględny wymóg dostosowania projektowanych rozwiązań planistycznych do sposobu zagospodarowania terenu, jaki już występuje w sąsiedztwie. Nie sposób oczywiście odmówić racji tezie, iż istniejący stan zagospodarowania terenu należy wziąć pod uwagę przy projektowaniu nowych rozwiązań planistycznych. Stwierdzić wręcz należy, iż procedury planistycznej nie sposób prowadzić bez analizy istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Konieczne jest to chociażby z powodu uniknięcia sytuacji, w której plan przewidywałby dla danego terenu funkcję, która właśnie z powodu istniejącego sąsiedztwa, byłaby nie tylko niepożądana ale wręcz sprzeczna z prawem (np. na terenie, na którym występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa plan przewiduje możliwość wznoszenia zakładów przemysłowych). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż projektując dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu, obejmujący m.in. nieruchomości skarżącego, gmina musiała wziąć pod uwagę stan zagospodarowania istniejący w sąsiedztwie. Nie oznacza to jednakże, iż stan ten był dla gminy wiążący, tj. że ustalając zasady zagospodarowania dla pobliskich terenów niezabudowanych gmina winna przyjąć, iż rodzaj realizowanej tam w przyszłości zabudowy winien ściśle pokrywać się z już zrealizowanym. Występowanie intensywnej zabudowy na niektórych działkach objętych projektem planu nie uniemożliwiało gminie przyjęcia, iż zasadnym jest wprowadzenie określonych ograniczeń na działkach pozostałych. Gmina była bowiem uprawniona do uznania, iż to dotychczasowy brak planu umożliwił zabudowę, która dla terenu objętego kwestionowanym projektem planu nie była optymalna. Gmina miała zatem prawo zróżnicować zasady zagospodarowania na przedmiotowym terenie, uznając, iż na rzecz stosowania w niektórych częściach tego terenu bardziej restrykcyjnych parametrów inwestycyjnych przemawiają istotne przesłanki. Przesłanki te wykazano (konieczność ochrony J.), stąd nie można mówić o naruszeniu w sprawie władztwa planistycznego. W konkluzji powyższych rozważań należy stwierdzić, iż kwestionowanym przez skarżącego postanowieniom projektu planu nie sposób poczynić zarzutu niezgodności z prawem. Zarzutu takiego nie sposób poczynić także zaskarżonej uchwale, która w ocenie Sądu, a wbrew twierdzeniom skarżącego, nie narusza art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie (wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., sygn.akt IV SA 1638/98, publ. w LEX nr 48261). Z powyższego wynika, iż kontrolując legalność uchwały odrzucającej zarzut sąd administracyjny bada, czy w związku z wniesionym zarzutem Rada ponownie przeanalizowała zasadność spornych zapisów projektu planu i czy wskazała powody przemawiające za ich zachowaniem (a tym samym niemożnością uwzględnienia postulatów wnoszącego zarzut). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała wymagania te spełnia. Rada w dostateczny sposób uzasadniła potrzebę zawarcia w projekcie planu kwestionowanych przez skarżącego rozwiązań planistycznych. W uchwale obszernie wypowiedziano się odnośnie konieczności przedłużenia ulicy [...], wykazując, iż rozwiązanie to poprawi obsługę komunikacyjną terenu. Rada wyjaśniła także, iż ograniczenia w inwestowaniu m.in. na działkach skarżącego wynikają z różnorodnych aspektów ochrony pobliskiego J., co uniemożliwia zezwolenie w planie na podejmowanie takiej działalności inwestycyjnej, jakiej domaga się skarżący. Argumentacja Rady zaprezentowana w uchwale jest w ocenie Sądu wyczerpująca, spójna i logiczna. Z tych przyczyn skargę należało oddalić na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).