IV SA/Wa 1488/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skargi A. R., E. R. i A. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - uchyla zaskarżoną decyzję - IV SA/Wa 1488/06 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2002 r. A. R., E. R. i A. R. wystąpili do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że przejęcie na własność państwa zespołu dworsko - parkowego w C. gmina P. powiat J. nastąpiło z naruszeniem przepisów dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, bowiem obiekt ten nie podpadał pod przepisy dekretu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość ziemska położona w C. wraz z zespołem dworsko - parkowym o łącznej pow. 432 ha, stanowiąca własność J. D., podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Od tej decyzji A. R., E. R. i A. R. w dniu 30 kwietnia 2002 r, złożyli odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pismem z dnia 28 maja 2002 r. wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia tego odwołania. W wyniku rozpoznania odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż stosownie do art. 2 ust. 1 lit e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przechodziły nieruchomości ziemskie, stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych. Nieruchomości spełniające te warunki przechodziły na własność Państwa w całości i bez odszkodowania z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. z dniem 13 września 1944 r. Ponadto organ podniósł, iż w myśl § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jedynie spory dotyczące nieruchomości stanowiących użytki rolne 1 IV SA/Wa 1488/06 poddane zostały postępowaniu administracyjnemu. W powołaniu na te przepisy strona mogła i może ubiegać się w postępowaniu administracyjnym o uznanie, że określona nieruchomość ziemska tylko z uwagi na areał gruntów nie przekraczający wielkości określonych w art. 2 ust. 1 lit e dekretu jest wyłączona spod działania dekretu. Stosownie do treści art. 6 dekretu Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi, wymienionymi w art. 2 wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. W art. 6 mowa jest o zabudowaniach ogólnie, a więc także o zabudowaniach mieszkalnych, do których zalicza się również dwory, zamki i pałace. Żaden natomiast przepis nie wskazuje, aby obiekty takie jak zespoły dworsko -parkowe czy też pałacowo - parkowe podlegały wyłączeniu spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e, jeżeli wchodziły w skład majątku ziemskiego o powierzchni ogólnej powyżej 100 ha lub powyżej 50 ha użytków rolnych. Natomiast z przepisu § 44 powołanego wyżej rozporządzenia wynika, że zabudowania dworskie i przemysłowe nie podlegały podziałowi, co oznacza, że podlegały one przejęciu, ale wyłączone były z podziału między beneficjentów reformy rolnej. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewoda [...] nie mógł orzekać, czy zespół dworsko - parkowy w C. wchodzący w skład majątku ziemskiego o powierzchni ogólnej 432 ha podlegał (czy też nie podlegał) pod działanie przepisów dekretu. Przepisy bowiem powołanego rozporządzenia nie dawały podstawy do orzekania o części przejmowanej nieruchomości. Takiego rozstrzygnięcia żądali jednak spadkobiercy po J. D. Taki wniosek, zdaniem organu, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanych nieruchomości, a zatem sporem cywilnym. Do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są natomiast sądy powszechne, a nie organy administracji rządowej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. R., E. R., A. R. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż stosownie do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2006 r., umorzenie postępowania oparte na twierdzeniu, że wojewoda nie mógł orzekać czy zespół dworsko - parkowy w IV SA/Wa 1488/06 C. podlegał działaniu przepisów dekretu w związku z tym, iż przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. nie dawały podstawy do orzekania o części przejmowanej nieruchomości oraz że dochodzenie tego typu roszczeń jest możliwe tylko na drodze powództwa cywilnego, jest wadliwe. Ponadto skarżący podnieśli, że argumentacja zawarta w odwołaniu z dnia 25 kwietnia 2002 r. została całkowicie pominięta przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W szczególności organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń co do tego czy pomiędzy nieruchomością, na której był zlokalizowany zespół dworsko - parkowy, a nieruchomością, na której było prowadzone gospodarstwo rolne, istniał związek funkcjonalny i gospodarczy. Argumentacja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oparta o przepisy dekretu z dnia 6 września 1945 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest trafna. Interpretacja art. 15 dekretu dowolnie rozszerza jego treść, co jest niedopuszczalne, a pomija fakt, że przewidziane w tym artykule rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych nigdy nie zostało wydane. Również błędne jest opieranie decyzji na § 11 i 14 powołanego rozporządzenia ponieważ aktem prawnym określającym zakres nieruchomości ziemskich przejmowanych przez państwo na cele reformy rolnej jest dekret z dnia 6 września 1944 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). IV SA/Wa 1488/06 Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa. Obowiązkiem każdego organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności zbadanie czy odwołanie (zażalenie) spełnia warunki formalne do jego merytorycznego rozpoznania tj. czy zostało wniesione przez podmiot posiadający przymiot strony w tym postępowania oraz czy został zachowany ustawowy termin do jego wniesienia. Brak z którejkolwiek z wyżej wymienionych przesłanek skutkuje wydaniem stosownego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym. Jednocześnie skutkuje to brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania odwołania. Stosownie do treści art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie a jeżeli decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia. Celem stwierdzenia czy został zachowany wyżej wymieniony termin koniecznym jest ustalenie daty doręczenia decyzji (bądź ogłoszenia) stronie bowiem od dnia następnego rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu pierwszej instancji wynika, że skarżący otrzymali decyzję Wojewody [...] w dniu 15 kwietnia 2002 r. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu 29 kwietnia 2002 r. Tymczasem odwołanie od decyzji organu I instancji zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 30 kwietnia 2002 r., a więc z uchybieniem terminu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie -merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem ustawowego terminu skutkuje naruszeniem zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa (vide: wyrok NSA z dnia 10.09.2001 r. II SA 1726/00 Lex 51233). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy jednak wskazać, iż w aktach administracyjnych znajduje się wniosek podpisany przez A. R., z dnia 28 maja 2002 r., o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co do którego organ odwoławczy nie zajął stanowiska. Wniosek ten wpłynął po przekazaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i -jak twierdzi skarżący -o uchybieniu terminu dowiedział się z pisma Wojewody [...] (nr [...]), którym przekazano odwołanie do organu odwoławczego. IV SA/Wa 1488/06 Organ odwoławczy miał zatem obowiązek w pierwszej kolejności rozpoznać ten wniosek. Wyjaśnienia będzie przy tym wymagało, czy wniosek ten został złożony przez A. R. jedynie w imieniu własnym czy też pozostałych skarżących - co mogłoby wynikać z treści wniosku. Nie może przy tym ujść uwadze organu rozpoznającego wniosek, że w aktach administracyjnych brak jest ewentualnego pełnomocnictwa dla A. R. od pozostałych skarżących. Reasumując Sąd uznał, że rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem ustawowego terminu bez uprzedniego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia stanowi naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W konsekwencji decyzja ta jako naruszająca prawo musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności rozstrzygnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania biorąc pod uwagę przedstawione wyżej wskazania. Następnie - w zależności od wyniku rozstrzygnięcia - ponownie rozstrzygnie w przedmiocie wniesionego przez skarżących odwołania, co nie oznacza, że rozstrzygnięcie to w stosunku do każdego ze skarżących musi być identycznej treści. W przypadku przywrócenia terminu organ rozpozna sprawę merytorycznie. Weźmie przy tym pod uwagę, że w wyniku rozpoznania kasacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. IVSA\Wa 353\04 wyłoniło się zagadnienie prawne, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi NSA. Rozpoznając zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów dnia 5 czerwca 2006 r. podjął uchwałę (I OPS 2\06), w której stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.). Uchwała ta została podjęta w sprawie wszczętej wnioskiem o stwierdzenie czy nieruchomość stanowiąca niegdyś zespół pałacowo - parkowy stanowiąca część majątku ziemskiego o łącznej powierzchni przekraczającej normy obszarowe wskazane w art. 2 ust. 1 lit.e dekretu PKWN z 6.09.1944r.o przeprowadzeniu reformy rolnej podpada od działanie przepisów tego dekretu. W IV SA/Wa 1488/06 niniejszej sprawie przedmiotem wniosku skarżących z dnia 26 stycznia 2002 r. jest nieruchomość stanowiąca zespół dworsko - pałacowy, położona w C., gmina P., powiat J. stanowiąca część majątku ziemskiego o powierzchni 432 ha a zatem przedstawiony we wniosku stan faktyczny i prawny był analogiczny do tego, na tle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący kasację przedstawił do rozpoznania zagadnienie prawne powiększonemu składowi (w wyniku czego została wydana uchwała jak wyżej). Konkludując - wobec treści powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji publicznej winny rozpoznać sprawę merytorycznie (po zbadaniu warunków formalnych) wbrew wcześniejszym twierdzeniom, iż wniosek skarżących winien być rozpoznany na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) -Sąd orzekł jak w sentencji.