IV SA/Wa 1489/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego - oddala skargę - Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z [...] maja 2014 r. – zaskarżoną skargą przez Z. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] października 2013 r., którą udzielono Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia wodnoprawnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Stan sprawy przedstawia się następująco: Marszałek Województwa [...] (dalej zwany: Marszałkiem) decyzją z [...] października 2013 r. udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia wodnoprawnego na rozbiórkę i wykonanie urządzeń wodnych na rzece C. w km [...] rzeki na Obwodnicy M.w ciągu drogi ekspresowej [...] w jej km [...] w miejscowości K., na granicy gminy R. i W. w powiecie [...], w województwie [...]. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej zwany: Prezesem) - po rozpatrzeniu odwołań W. C., S. S., J. S., J. S. i Z. P. - decyzją z [...] maja 2014 r. uchylił decyzję z [...] października 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Prezes wskazał, że Marszałek uznał za strony postępowania m. in. J. S., J. S. i Z. P. - właścicieli działki o numerze ewidencyjnym [...]. Jednak z załączonego do akt sprawy operatu wodnoprawnego (załącznika graficznego) nie wynika aby działka nr [...] była zlokalizowana w zasięgu zamierzonego oddziaływania planowanej inwestycji, czego wymaga norma art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, określająca krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W tej sytuacji organ pierwszej instancji najpierw powinien ustalić jaki jest zasięg oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych i dopiero na tej podstawie określić właściwy krąg stron postępowania. Dalej Prezes, przytaczając treść art. 128 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo wodne, stwierdził że zachodzi potrzeba ustalenia w pozwoleniu wodnoprawnym niezbędnych przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko. Z kolei odparł zarzut wydania decyzji z [...] października 2013 r. z naruszeniem art. 128 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy Prawo wodne. W tym względzie wskazał, że błędne jest przekonanie odwołujących się, jakoby na adresata pozwolenia wodnoprawnego powinny zostać nałożone obowiązki, o których mowa w art. 128 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy Prawo wodne. Organ pierwszej instancji nie miał podstaw, aby zobowiązać wnioskodawcę do działań wskazanych w wymienionym przepisie jako, że nie wpłynął do niego wniosek ani od właściciela wód, ani od właściciela urządzenia wodnego w zakresie partycypacji w kosztach ich utrzymania. Z. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa z [...] maja 2014 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła: - przeprowadzenie postępowania odwoławczego z rażącym naruszeniem art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "K.p.a."), - odstąpienie od koniecznego w sprawie przeprowadzenia postępowania dodatkowego wyjaśniającego czy zlecenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji, czyli naruszenie art. 136 K.p.a., - błędną wykładnię art. 128 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy Prawo wodne, co miało wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie wyjaśnił wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych, na podstawie których sformułował niekorzystne dla praw skarżącej wnioski. Organ, wypowiadając się na temat uprawnienia do bycia stroną postępowania, oparł się wyłącznie na analizie części graficznej operatu, czyli nie wziął pod uwagę części tekstowej operatu wodnoprawnego, w której wyjaśniono kwestię osób fizycznych, będących stronami postępowania. Zdaniem skarżącej, działka o numerze ewidencyjnym [...], której jest współwłaścicielką, znajduje się w zasięgu prognozowanego oddziaływania planowanej inwestycji, a odległość działki od planowanej budowy wynosi około 5 metrów. Organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 136 K.p.a. i dokonać analizy nie tylko załącznika graficznego, ale i części tekstowej operatu wodnoprawnego. W przypadku stwierdzenia braku przymiotu strony wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, a rozpatrzyć odwołania pochodzące od stron postępowania. Natomiast nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i skierowanie decyzji do podmiotów, które nie są stronami, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Dalej skarżąca stwierdziła, że organ dokonał błędnej wykładni art. 128 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy Prawo wodne, uznając możliwość nałożenia na adresata pozwolenia obowiązków określonych w tym przepisie wyłącznie na wniosek pochodzący od właściciela wód, czy właściciela urządzenia wodnego i to nawet w sytuacji, gdy organ udzielający pozwolenia wodnoprawnego jest związany ustaleniami wydanej dla przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (decyzja z [...] grudnia 2011 r., ostatecznie zmieniona decyzją z [...] września 2012 r.). Wykładnia dokonana przez organ praktycznie uniemożliwia umieszczenie w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowych obowiązków, o których mowa w wymienionym przepisie. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej – w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, iż zastosowanie art. 136 K.p.a. nie było możliwe ze względu na konieczność ustalenia zasięgu oddziaływania planowanych urządzeń wodnych, a w konsekwencji określenia kręgu stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi, ale nie wszystkie jej zarzuty uznał za bezzasadne. W konsekwencji uznał, że decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] maja 2014 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą proceduralną decyzji, określanej mianem decyzji kasacyjnej, była norma art. 138 § 2 K.p.a. W myśl powołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu wskazane przez organ odwoławczy przyczyny uchylenia decyzji organu pierwszej instancji uzasadniały zastosowanie zacytowanego przepisu. Uchylenie decyzji Marszałka z [...] października 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nastąpiło z dwóch powodów. Po pierwsze z powodu nieustalenia przez organ pierwszej instancji zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, w konsekwencji związanego z nim ustalenia kręgu stron postępowania wodnoprawnego. W tym względzie zauważyć należy, że interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wynika z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.). Normą, z której dany podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki jest art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, stanowiący, że "stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, właściciel wody, właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych". Przytoczony przepis zawęża więc formułę strony i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego można wywodzić z władania powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Z akt sprawy nie wynika, w sposób niebudzący wątpliwości, jak w istocie kształtuje się zasięg oddziaływania planowanych do rozbiórki i wykonania urządzeń wodnych, dający władającym powierzchnią ziemi w jego granicach przymiot strony postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. I tak w oparciu o taki stan zarysowały się dwa stanowiska – organu i skarżącej. Prezes wskazał, że kwestia zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych winna być dokładnie wyjaśniona przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ pierwszej instancji, gdyż z załączonego do akt sprawy operatu wodnoprawnego (załącznika graficznego) nie wynika, aby działka nr [...], której współwłaścicielką jest skarżąca była zlokalizowana w zasięgu zamierzonego oddziaływania planowanej inwestycji. Natomiast skarżąca uważała i uważa się za stronę postępowania, albowiem wymienienie osób fizycznych, jako stron postępowania, w tym jej samej, nastąpiło w części tekstowej operatu wodnoprawnego, której Prezes nie wziął pod uwagę. Sąd – po dokonanej analizie akt sprawy, w tym więc i operatu wodnoprawnego – uznał stanowisko organu odwoławczego co do potrzeby prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego za prawidłowe, choć nie zajęte po dogłębnej analizie całości akt sprawy. Zdaniem Sądu dla ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania wodnoprawnego, w tym i statusu skarżącej, wyjaśnienia wymaga i oceny: - treść rozdziału 15.1 zatytułowanego "Stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania budowy mostu", w której wymienia się działkę skarżącej, jak i pozostałych osób, które wniosły odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, - treść informacji jakie można pozyskać na podstawie rysunku zatytułowanego "Plan sytuacyjny", na których oparł się organ wydając zaskarżoną decyzję. Wspomniany Plan sytuacyjny wchodzi w skład części rysunkowej operatu wodnoprawnego ("Rys. 2 Plan sytuacyjny drogi [...] w miejscu budowy mostu przez rzekę C."). Na Planie tym odręcznie zaznaczono (liniami) "zasięg oddziaływania", "linię brzegową" i działki osób wnoszących odwołania. Naniesień tych i ich opisu, sądząc po charakterach pisma, może dokonały nawet cztery osoby, w tym tylko jeden zapis jest podpisany przez autora Planu, pozostałe uzupełnienia nie są podpisane. Nie wiadomo też na jakim etapie postępowania administracyjnego dokonano tych naniesienia i ich opisu. W świetle powyższego całość "Planu sytuacyjnego" budzi wątpliwości, dlatego wymaga wyjaśnienia, - stanowisko wnioskodawcy (inwestora) przedstawione w pismach z [...] lipca 2013 r. i [...] lipca 2013 r., uznające za zasadny postulat m. in. skarżącej - co do przyznania jej statusu strony postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wnioskowaną inwestycję. Po drugie z powodu nieustalenia w pozwoleniu wodnoprawnym niezbędnych przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo wodne. Niemniej ten powód uchylenia, z racji jego bezsporności, nie wymagał analizy i głębszego omówienia. Stwierdzenie potrzeby wyjaśnienia powyższych kwestii oraz poczynienie związanych z nimi ustaleń, jako mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, świadczy o wydaniu decyzji z [...] października 2013 r. z naruszeniem przepisów postępowania, takich jak art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., w konsekwencji prawidłowym zastosowaniu przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Inne działanie organu odwoławczego doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego unormowanej w art. 15 K.p.a., bowiem pozbawiłoby strony postępowania prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Wszystko to przemawia za bezzasadnością zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania. Z kolei Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy Prawo wodne. Według przywołanego przepisu, w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek: - wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści; - wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia. Zgodnie z powyższym organ w razie potrzeby winien w nowo wydawanym pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustalić - czy na adresacie tego pozwolenia ciąży obowiązek wykonania robót lub partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych należących do innych podmiotów, stosownie do odnoszonych przez niego korzyści, czy wykonania robót lub partycypacji w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia. Dodatkowy obowiązek w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się więc w razie potrzeby. Zatem organ nie mógł uzależnić ustalenia omówionych obowiązków w pozwoleniu wodnoprawnym od wniosku właściciela urządzeń wodnych czy właściciela wód, ale przed wydaniem pozwolenia obowiązany był przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające. Podsumowując należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie spełnione zostały łącznie dwie ww przesłanki, niezbędne dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja Marszałka z [...] października 2013 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 127 ust. 7 pkt 5, art. 128 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy Prawo wodne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.