IV SA/Wa 149/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Tadeusz Cysek, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Danuta Gorzelak - Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów kontroli 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2003 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia ponoszonych przez PHU-P "[...]" w K. kosztów pobierania próbek oraz wykonywania pomiarów oraz analiz w kwocie 685,12 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II. instancji wskazał, iż ustalenia odnośnie naruszenia wymagań ochrony środowiska zostały dokonane na podstawie pomiarów przeprowadzonych w trakcie kontroli, która odbyła się w dnach [...] i [...] sierpnia 2003 r. W jej trakcie ustalono, iż p. R.K., prowadzący Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowo – Produkcyjne "[...]" narusza wymagania ochrony środowiska. Naruszenie to polega na eksploatacji komory chłodniczej, w wyniku której następuje przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W tej sytuacji, w świetle art. 18 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2002 r. Nr 112 poz. 982 ze zm.), zachodziła podstawa do wydania decyzji w przedmiocie obciążenia kosztami kontroli. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniesionym odwołaniu, dotyczących wadliwości przeprowadzonych pomiarów, organ II. instancji wskazał, iż pomiary te zostały dokonane prawidłowo. Poinformowano także wnoszącego odwołanie, iż w niniejszym postępowaniu nie mogą być uwzględnione jego wnioski dotyczące treści wydanego, w związku ze stwierdzonym przekroczeniem, zarządzenia pokontrolnego. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska R. K. podniósł, iż pomiary, których koszty ma ponieść, w jego ocenie zostały wykonane nieprawidłowo. Zakwestionował zarówno wiarygodność uzyskanych wyników jak i trafność wyboru miejsca, w którym usytuowano urządzenie pomiarowe. Dodatkowo wskazał, iż nieprawidłowo zaklasyfikowano teren, gdzie prowadzono pomiary. Doprowadziło to do błędnego przyjęcia obowiązujących na danym terenie dopuszczalnych poziomów hałasu, do których odniesiono wyniki pomiarów. Skarżący wskazał, iż powyższe uchybienia prowadziły w jego ocenie do błędnego wniosku o przekroczeniu dopuszczalnych poziomów hałasu, w związku z eksploatacją przez niego komory chłodniczej. Skarżący wniósł także o skorygowanie treści i wniosków zawartych w wydanym zarządzeniu pokontrolnym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Wynikająca z art. 18 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska zasada ponoszenia kosztów pobierania próbek oraz wykonywania pomiarów i analiz przez jednostki organizacyjne lub osoby fizyczne, których działalność jest źródłem naruszeń wymagań ochrony środowiska dotyczy wyłącznie przypadku stwierdzenia przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska naruszenia tych wymagań. Ustawa nie wskazuje wprost formy, w jakiej ma nastąpić owo stwierdzenie naruszenia wymagań. W ocenie Sądu wyjaśnienia tej kwestii należy szukać biorąc pod uwagę treść przepisów regulujących zakres środków prawnych przysługujących Inspekcji Ochrony Środowiska w związku ze stwierdzeniem przekroczeń. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, iż wymaganą formą stwierdzenie naruszenia wymagań ochrony środowiska jest decyzja administracyjna, wydana na zasadzie art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska np. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (wyroki niepubl. sygn. akt, IV S.A. 44/94, IV S.A. 45/94 IV S.A. 1656/94, IV S.A. 1729/95). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, iż obciążenie kosztami czynności kontrolnych musi być poprzedzone skutecznym stwierdzeniem, przy zastosowaniu właściwych procedur prawnych, faktu naruszenia wymagań ochrony środowiska oraz określenia podmiotu, w którego działania następstwie wystąpiło naruszenie. Trzeba przy tym jednak także uwzględnić inne środki prawne niż wydanie decyzji administracyjnej przysługujące Inspekcji, jakie mogą być wykorzystane w związku ze stwierdzeniem przekroczenia, np. wynikające z art. 12 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 15 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska czy uprawnienia Inspekcji wynikające z Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. W ocenie Sądu obciążenie kosztami kontroli powinno być poprzedzone zawsze właściwym orzeczeniem lub innym aktem, który w swoje treści potwierdza określone przekroczenie wymagań ochrony środowiska, którego źródłem jest działalność określonego podmiotu. Orzeczenie to powinno mieć walor ostateczności, tzn. o ile istniały prawne procedury jego weryfikacji, powinny być ono na dzień orzekania w przedmiocie obciążenia kosztami czynności kontrolnych wykorzystane lub powinna być zamknięta na dzień orzekania możliwość ich wykorzystania. Przedmiotem orzekania, na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jest bowiem wyłącznie kwestia wysokości kosztów kontroli nie zaś sam fakt istnienia naruszenia wymagań ochrony środowiska czy zawiązek stwierdzonego naruszenia z działalnością określonego podmiotu. Jak wynika z akt sprawy naruszenie wymagań ochrony środowiska w związku z działalnością R. K. zostało potwierdzone zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...]. września 2003 r., w którego uzasadnieniu podano, iż podstawą jego wydania było stwierdzenie przekroczenia wymagań ochrony środowiska w związku z eksploatacja komory chłodniczej przy sklepie "[...]" w K., w takcie kontroli prowadzonej w PHUP "[...]". Jednak, jak wynika z pisma z 15. września 2003 r., Skarżący kwestionował ustalenia zawarte w zarządzeniu, podnosząc już wówczas kwestie nieprawidłowego ustalenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Jednocześnie w zarządzeniu nie pouczono Skarżącego o właściwym trybie weryfikacji treści zarządzenia. Zarządzenie to, jako inny niż decyzja administracyjna lub postanowienie akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlega zaskarżeniu do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po spełnieniu wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w myśl art. 52 § 3 tej ustawy. Ustosunkowując się do zarzutów Skarżącego, w piśmie z dnia [...] września 2003 r., Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska także nie poinformował go o przysługujących mu środkach zaskarżenia zarządzenia pokontrolnego do sądu administracyjnego. Nie wzięcie pod uwagę przez organy obu instancji wskazanych wyżej uwarunkowań sprawy stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyłącznie bowiem w ramach postępowania sądowego, w razie złożenia skargi na zarządzenie pokontrolne, mogą być zweryfikowane zarzuty dotyczące legalności zarządzenia pokontrolnego. Dodatkowo Sąd stwierdził z urzędu inną wadliwość zaskarżonej decyzji. Decyzja organu I. instancji określa, jako podmiot zobowiązany do zapłaty należności PHU-P "[...]". Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Natomiast zgodnie z art. 29 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego, gdy nie chodzi o państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne, mogą być wyłącznie osoby fizyczne lub prawne. Jak wynika z protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2003 r., Przedsiębiorstwo Handlowo- Usługowo - Produkcyjne "[...]" działa na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Nie ma więc osobowości prawnej. W tej sytuacji stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów czynności kontrolnych mógł być wyłącznie prowadzący działalność gospodarczą pod tą nazwą przedsiębiorca – Skarżący R.K. Nie uwzględnienie tej okoliczności powoduje, iż decyzja organu I. instancji była wydana z naruszeniem art. 107 §. 1 K.p.a., w świetle którego decyzja powinna wskazywać m.in. stronę postępowania. Pomimo, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji prawidłowo wskazywał, że podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji organu I. instancji jest faktycznie R.K., nie wyeliminował on z obrotu wadliwej decyzji utrzymując ją w mocy. Natomiast wskazane uchybienie mogło rodzić skutki w zakresie możliwości ewentualnej egzekucji należności, które wynikały z decyzji. Sąd nie ustosunkował się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowości związanych z ustaleniem przekroczenia wymagań ochrony środowiska, gdyż zagadnienia te nie mają znaczenia dla sprawy zważywszy wskazany wcześniej przedmiot rozstrzygania przy wydaniu decyzji o obciążeniu kosztami pobierania próbek oraz wykonywania pomiarów i analiz. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska orzeknie w sprawie gdy nie będzie już istniała możliwość weryfikacji ustaleń wynikających z zarządzenia pokontrolnego z dnia [...]września 2003 r.