IV SA/Wa 149/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. F. i M. F. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...] Wojewoda Śląski odmówił ustalenia odszkodowania dla M. F. i M. F. od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie odtworzenia ubezpieczenia brzegu zbiornika T. wraz z ciągiem spacerowym w rejonie H. w T. Pismem z dnia [...] października 2006 r. M. F. i M. F. wystąpili do Wojewody Śląskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. Jako przesłankę wznowienia powołali art. 145 §1 pkt 1 Kpa twierdząc, że przedmiotowa decyzja rozstrzyga w sprawie rozpoznanej już inną decyzją tj. decyzją Wojewody Bielskiego z dnia [...] kwietnia 1992 r. znak: [...], zobowiązującą Okręgową Dyrekcję Gospodarki Wodnej w K. do wykonania ubezpieczenia brzegu zbiornika T. w rejonie O. Zdaniem stron decyzja Wojewody Bielskiego uchylona została niezgodną z prawem decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] października 1992 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Wojewoda Śląski wznowił postępowanie i w dniu [...] grudnia 2006r., wydał decyzję Nr [...], którą w powołaniu na art. 151 § 1 pkt 1 Kpa odmówił uchylenia w/w decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że wskazana przez wnioskodawców decyzja Wojewody Bielskiego z dnia [...] kwietnia 1992r., zobowiązująca Okręgową Dyrekcję Gospodarki Wodnej w K. do wykonania ubezpieczenia brzegu zbiornika T. w rejonie O., [...] została w całości usunięta z obrotu prawnego decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] października 1992 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zatem nie istnieją w obrocie prawnym dwie decyzje rozstrzygające co do istoty tę samą sprawę. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 1 Kpa i art. 145 lit. a Kpa. Od decyzji Wojewody Śląskiego odwołali się M. F. i M. F., zarzucając organowi I instancji naruszenie zasad praworządności. Z uwagi na powyższe wnieśli o: * uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, * stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego [...].07.2003 r. znak:[...], * orzeczenie mocy wiążącej decyzji Wojewody Bielskiego z dnia [...].04.1992 r. znak: [...]. W uzasadnieniu odwołania strony analogicznie, jak we wniosku o wznowienie postępowania podniosły, że w obiegu prawnym nadal funkcjonują dwie decyzje wydane w tej samej sprawie, których orzeczenia są ze sobą sprzeczne. W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, w związku z art. 105 § 1 Kpa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, organ I instancji wydał postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego w niniejszej sprawie nie badając formalnych wymogów dopuszczalności wniesionego przez odwołujących się wniosku. Tymczasem wniosek ten był niedopuszczalny, ponieważ strony nie wskazały w nim żadnej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 Kpa. Strony wprawdzie powołały przepis art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, ale w uzasadnieniu wniosku podały, że decyzja, której dotyczy żądanie, rozstrzyga sprawę rozpoznaną już inną wcześniejszą decyzją. Strony zatem oparły swój wniosek o wznowienie postępowania na podstawie wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Badanie zaś takiej wadliwości decyzji następuje w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1pkt 1 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną postępowanie wznawia się, jeżeli dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Utrwalone jest przy tym orzecznictwo administracyjne, że wznowienie postępowania na podstawie przesłanki wymienionej w tym przepisie ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu, a ponadto sfałszowanie tego dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Zważywszy zatem, że Strony we wniosku, nie wskazały żadnej wymienionej w art. 145 § 1 Kpa przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2003 r. niedopuszczalne było wznowienie postępowania z powyższego wniosku. Organ I instancji powinien na podstawie art. 149 § 3 Kpa odmówić wszczęcia tego postępowania. Skoro jednak postępowanie zostało wszczęte, należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. F. i M. F., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili, iż sankcjonuje ona naruszenie praworządności w rozumieniu art. 6 i art. 7 Kpa oraz art. 2 Konstytucji RP, bowiem zamyka drogę do wyeliminowania z obiegu prawnego nielegalnej w świetle obowiązującego prawa decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2003r. znak [...]. Decyzja ta zdaniem skarżący została bowiem wydana sprawie już raz prawomocnie rozstrzygniętej decyzją Wojewody Bielskiego z dnia [...] kwietnia 1992r. znak [...]. Wskazali, iż Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, który orzekł o uchyleniu powyższej decyzji, ostatecznej w toku instancji, nie był organem uprawnionym do wydania takiego rozstrzygnięcia. Ponadto skarżący opisali dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz wskazali na opieszałość organów ją rozpoznających. Zarzucili również organowi odwoławczemu, iż zgodnie z art. 6,7 i 8 Kpa a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, winien był z urzędu stwierdzić nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2003r.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie . Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...], orzekająca o: 1) uchyleniu wydanej w trybie wznowienia decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2006r. odmawiającej uchylenia decyzji tegoż organu z dnia [...] lipca 2003r. odmawiającej ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. 2) umorzeniu postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wydając niniejsze rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał, iż w sprawie brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia przez organ I instancji postępowania wznowieniowego, bowiem skarżący nie wskazali na żadną z przesłanek warunkujących możliwość wszczęcia takiego postępowania. Przywołane zaś przez nich argumenty wskazują, iż de facto domagali się oni stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2003r. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż właściwie organ odwoławczy uznał, iż w sprawie zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji wydanej w trybie wznowienia i umorzenie postępowania wznowieniowego, jako bezprzedmiotowego. Na wstępie zaznaczyć należy, że o wznowieniu postępowania organ orzeka w formie postanowienia (art. 149 § 1 Kpa), zaś odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji (§ 3 powołanego przepisu). Postanowienie o wszczęciu jest aktem administracyjnym, który nie rozstrzyga sprawy wznowienia, lecz ją otwiera. Taką konstatację zawiera wyrok NSA z dnia 13.11.1987 r., I SA 1326/86, ONSA 1987 r, nr 2, poz. 80: "1. Postanowienie o wznowieniu postępowania nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. 2. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia". Ta linia orzecznicza znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 26.05.1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50: "1. Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1 Kpa) bądź też zawiadomienia (art. 61 § 4, art. 186 Kpa). 2. Decyzja administracyjna wydana wbrew materialnoprawnemu zakazowi rażąco narusza prawo". Przytoczone stanowiska NSA wyraźnie wskazują, kiedy można na początku wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a kiedy decyzję o odmowie. W wyroku z dnia 20 czerwca 1991r. Sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 50, NSA wskazał, iż "przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia; może natomiast być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 Kpa". Również w późniejszym wyroku NSA z dnia 8.06.1995 r., SA/Po 416/95 Mon. Pod. 1996, nr 7, s. 214 stwierdzono, że "Odmowa wznowienia postępowania następuje tylko i wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych". Identyczne stanowisko wyrażono w wyroku NSA z dnia 15.12.1998 r., I SA/Łd 1843/96 (niepublikowany): "Podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, która to ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania". Por. też glosę Z. Czarnik, Z. Suwała do wyroku NSA z dnia 8.07.1997 r., SA/Rz 606/96, ST 1997, nr 11, s. 62: "Decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Innymi słowy, decyzja taka może być wydana wtedy, gdy w podaniu o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia przewidzianej przepisami art. 145 § 1 Kpa. Jeżeli natomiast są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje". Ten kierunek myślenia zdaje się kontynuować NSA w wyroku z dnia 24.03.1998 r, II SA 122/98, ONSA 1999, nr 2, poz. 53: "1. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 149 § 3 Kpa, może nastąpić tylko z trzech przyczyn: a) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 Kpa; b) podanie o wznowienie zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego wart. 148 Kpa; c) w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 § 1 Kpa. 2. Badanie sprawy wznowienia postępowania w zakresie określonym zarówno w art. 151 § 1 Kpa, jak w art. 151 § 2 Kpa może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 1 i 2 Kpa, a więc po ustaleniu, że nie zachodzi żadna z przyczyn uzasadniających odmowę wznowienia postępowania". Z kolei celem postępowania rozpoznawczego jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności -przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Dopiero w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 Kpa, odmawia uchylenia decyzji ostatecznej (dotychczasowej), gdy stwierdzi brak podstaw do tego z mocy art. 145 § 1 Kpa. Jeżeli zatem organ ustali, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej będącej przedmiotem weryfikacji decyzji. Nawet bowiem wtedy, gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji, to nie będzie mógł jej uchylić w tym trybie, albowiem podstawy wznowienia postępowania są wyliczone w Kpa wyczerpująco i wyjście poza nie byłoby rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji; a) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 Kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy; b) wydaje decyzję stwierdzającą niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem, w wypadku gdy wystąpiła jedna z przesłanek niedopuszczalności uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 146 § 1 i 2 Kpa). Analizując jakość przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania przez organ pierwszej instancji trzeba wskazać, że słusznie organ odwoławczy uznał, iż organ ten wszczynając postępowanie wznowieniowe nienależycie zbadał określone powyżej przesłanki warunkujące wydanie postanowienia w tym zakresie. Z treści wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] października 2006r., treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji- pismo z dnia [...] grudnia 2006r., jak również stanowiska skarżącego przedstawionego na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008r., zdaniem Sądu w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, iż żądanie skarżących w toku całego postępowania dotyczyło wszczęcia postępowania nieważnościowego, a nie postępowania wznowieniowego. Skarżący domagali się bowiem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2003r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, jako wydanej w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W sprawie zachodziły zatem przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 149 § 3 Kpa tj. odmowy wznowienia postępowania. Jak wynika bowiem z utrwalonego stanowiska nauki prawa i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie stwierdzenia wznowienia postępowania nie można powoływać się na podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw stwierdzenia nieważności mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek wznowienia postępowania. Podnoszony zatem przez skarżący zarzut wydania przez Wojewodę Śląskiego decyzji z dnia [...] lipca 2003r. w sprawie która została już uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną stanowi zatem jedną z przesłanek wszczynających postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie powoduje natomiast zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 1 Kpa. Jest zatem oczywiste, iż tego rodzaju zarzut, musi być oceniony jako bezprzedmiotowy w sprawie o wznowienie postępowania. Do eliminowania bowiem z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi powołana jest odrębna instytucja - mianowicie instytucja stwierdzenia nieważności, której przesłanki określone zostały w art. 156 § 1 Kpa. Na system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej składa się bowiem nie tylko postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, ale również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten jak wskazano powyżej, oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Zważyć również należy, że naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W-wa 1996, s. 612). Skoro zatem, skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2003r.,w ocenie Sądu właściwie orzekający w sprawie organ odwoławczy uznał, iż brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania wznowieniowego w rozpoznawanej sprawie, co w konsekwencji skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania przed organem pierwszej instancji.. Wskazać przy tym należy, iż zaskarżona decyzja nie zamyka skarżącym drogi do kontroli kwestionowanego orzeczenia. Powoduje ona, iż sprawa wraca do Wojewody Śląskiego, który zgodnie z art. 19 w zw. z art. 157 § 1 Kpa, zobligowany będzie przekazać wniosek skarżących z dnia [...] października 2006r. właściwemu do orzekania w przedmiocie nieważności kwestionowanej w nim decyzji organowi. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 6 i art. 7 Kpa oraz art. 2 Konstytucji RP należy wskazać, iż zarzut ten nie mógł mieć wpływu na treść orzeczenia. Podkreślić należy, iż Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej rozpoznawał niniejszą sprawę jako organ odwoławczy, zobligowany był zatem jedynie do orzekania w zakresie, jaki wyznaczają mu w tym przypadku przepisy art. 138 Kpa. Skarżący nie mogą więc zarzucać organowi, iż w toku postępowania odwoławczego, nie wydał innych rozstrzygnięć niż wyznaczone w w/w przepisach. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez orzekający w sprawie organ zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 Kpa, wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, iż organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję po kilku miesiącach od wniesienia odwołania przez strony skarżące, co godzi w powyższą zasadę. Niemniej jednak należy podnieść, iż w toku postępowania w celu zobligowania organu do terminowego rozpoznania sprawy skarżący uprawnieni byli do kwestionowana bezczynności organu w drodze wniesienia stosownej skargi do sądu administracyjnego, czego nie uczynili. Sąd związany granicami sprawy nie może zaś odnieść się do zarzutów skierowanych w zakresie bezczynności organów do innych postępowań administracyjnych jakie toczyły się w trybie zwyczajnych, w sprawie przyznania skarżącym odszkodowania od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie odtworzenia ubezpieczenia brzegu zbiornika T. wraz z ciągiem spacerowym w rejonie H. w T. Mając na względzie wszystkie wyżej wykazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.