IV SA/Wa 149/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa R. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa R. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 149/09 UZASADNI EN I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", uchyliło w całości decyzję Prezydenta W., zwanego dalej "Prezydentem", z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w trzech etapach osiedla mieszkaniowego w zabudowie jednorodzinnej oraz zabudowie wielorodzinnej z garażami w części podziemnej, infrastrukturą techniczną, wjazdami na teren osiedla, parkingami naziemnymi i układem dróg osiedlowych na działkach ew. nr [...], części [...] z obrębu [...] położonych przy ulicy [...] w W. na terenie [...]. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, SKO wskazało, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożyło T. zwane dalej "skarżącym". Rozpatrzywszy odwołanie, SKO wskazało, iż w części zasługuje ono na uwzględnienie. W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, niemniej zastrzeżenia budzi sama analiza w zakresie odnoszącym się do sposobu wyznaczenia istotnych parametrów inwestycji, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588), zwanym dalej "rozporządzeniem". Okoliczność ta przesądza o konieczności uchylenia decyzji Prezydenta w całości i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przy przeprowadzaniu analizy obszaru i wyznaczaniu wskazanych w rozporządzeniu parametrów zabudowy, organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie jest zwolniony z obowiązku wykazania pod względem faktycznym i prawnym sposobu wyznaczenia wspomnianych parametrów. W oparciu o sporządzoną przez Prezydenta analizę obszaru nie można ustalić, w jaki sposób doszło do wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji oraz linii zabudowy, ani też wskazać przepisu rozporządzenia, na podstawie którego do wyznaczenia tych parametrów doszło. Z analizy nie wynika - w odniesieniu do parametru wysokości - czy przyjęto średnią z obszaru, czy też, z uwagi na wynik analizy, odstąpiono od wyznaczenia średniej. Prezydent wyznaczył parametr w oparciu o ogólne dane z obszaru, bez podania sposobu jego wyliczenia. Podobnie nie wskazano sposobu ustalania linii zabudowy. Nie jest zatem jasne, czy do wyznaczenia tej linii doszło na zasadzie §4 pkt 1, pkt 2, czy też pkt 3 rozporządzenia. Naruszony został zatem §4 i 7 rozporządzenia. Orzekając w sprawie ponownie Prezydent winien uzupełnić analizę poprzez ponowne wyznaczenie wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej i linii zabudowy, podając sposób ich wyliczenia oraz podstawę prawną z rozporządzenia. Skargę na decyzję SKO wniósł inwestor, tj. Przedsiębiorstwo R. Sp. z o.o. w S., zwane dalej "skarżącym", podnosząc naruszenie przez organ art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą", art.138§2, art.77§1 i art.80 oraz art.8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę jako zasadną należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art.138§2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest dążenie do merytorycznego zakończenia postępowania odwoławczego, tj. zakończenie tego postępowania decyzją orzekającą co do istoty sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art.138§2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zachodzą podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem zachodzi potrzeba uzupełnienia analizy urbanistycznej poprzez ponowne wyznaczenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i linii zabudowy, zaś sposób wyliczenia tych wskaźników, jak i podstawa prawna, wynikająca z rozporządzenia winny zostać zamieszczone w części tekstowej analizy. §7 rozporządzenia przewiduje trzy sposoby ustalania wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanej inwestycji: 1) przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1), 2) nawiązanie do średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym w sytuacji, w której wysokość, o której mowa w ust.1, przebiega na działkach sąsiednich tworząc uskok (ust.3), 3) wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust.1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w §3 ust.1 rozporządzenia. Zgodnie natomiast z §4 ust.1 - 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1. Decyzja Prezydenta ustala wysokość elewacji frontowej do gzymsu budynku dla zabudowy jednorodzinnej maksymalnie 8 metrów, dla zabudowy wielorodzinnej maksymalnie 11 metrów. Jednocześnie w analizie wskazano, iż wysokość obiektów na analizowanym terenie jest zróżnicowana od I-II kondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych i usługowych do lll-IV kondygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych w osiedlu "W. ". Wysokość dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej istniejącej kształtuje się na poziomie od 11,3 metra do 14,75 metra (wysokość do kalenicy dachu), przy wysokości elewacji frontowej do gzymsu budynku: od 8,8 metra do 12,25 metra. Odnośnie linii zabudowy decyzja wskazuje, iż wzdłuż ulicy [...] nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona przez budynki istniejące w sąsiedztwie osiedla "W." odsunięta od granicy terenu inwestycji o ca 27 metrów, wzdłuż projektowanej ulicy [...] nieprzekraczalna linia zabudowy odsunięta od granicy terenu inwestycji o mi.n. 5,0 metrów. SKO nie dokonało szczegółowej analizy wskazanych wyżej ustaleń organu I instancji, poprzestając na konstatacji, iż ustalenia te winny odpowiadać kryteriom określonym w rozporządzeniu z precyzyjnym wskazaniem sposobu ich wyznaczenia (tj. w praktyce z podaniem konkretnego przepisu rozporządzenia). Podkreślić jednakże należy, iż o ile parametry nowej zabudowy muszą zostać wyznaczone w jednym z trybów wskazanych w rozporządzenia, a z analizy winno wynikać, który tryb został zastosowany, o tyle formalnie rzecz ujmując prawidłowość ustaleń analizy nie może być bezwzględnie uzależniana od wskazania podstawy prawnej ich ustalenia (tj. wskazania konkretnego ustępu poszczególnych paragrafów rozporządzenia). W tej sytuacji uznać należy, iż organ odwoławczy stanął na gruncie zbyt daleko idącego formalizmu. SKO nie wskazało bowiem żadnych merytorycznych zastrzeżeń odnośnie ustaleń decyzji pierwszoinstancyjnej w kontekście wysokości elewacji frontowej, czy też linii zabudowy. Treść uzasadnienia nie wskazuje, aby SKO skonfrontowało ze sobą obie, tj. opisową i graficzną część zabudowy w celu wyjaśnienia wątpliwości rodzących się w związku z niedostatecznym sprecyzowaniem części opisowej. Podkreślić należy, iż skoro analiza składa się z dwóch wspomnianych wyżej części, to pełnią w stosunku do siebie funkcję uzupełniającą. O ile zatem zachodzą wątpliwości co do czytelności części opisowej, czy też wręcz zawiera ona uchybienia, organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności podjąć próbę uśnięcia niejasności poprzez analizę części graficznej. Dopiero negatywny wynik takiego porównania daje podstawę do nakazania powtórnego sporządzenia analizy. Podsumowując wywody, należy stwierdzić, iż organ odwoławczy nie wykazał, iż w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art.138§2 k.p.a., tj. iż postępowanie wyjaśniające należy powtórzyć w całości lub w znacznej części. Wynika to z faktu, iż wprawdzie SKO wskazało elementy analizy urbanistycznej, które w jego ocenie należy powtórzyć, niemniej wskazanie to nie zostało poparte należytym zanalizowaniem ustaleń, które zostały już dokonane przez organ I instancji. W ocenie Sądu zarzuty sformułowane przez organ odwoławczy, operujące ddżym stopniem ogólności, nie dają podstaw do uznania, iż ustalenia organu I instancji są sprzeczne z przepisami rozporządzenia. Mając na uwadze postulat szybkości postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zapobieganie przewlekłości postępowań dotyczących realizacji inwestycji budowlanych, przyjąć należy, iż korzystanie przez organ odwoławczy z uprawnień, o których mowa w art.138§2 k.p.a., winno być zarezerwowane ściśle do przypadków, w których stopień wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu pierwszoistancyjnym w oczywisty sposób nie pozwala na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Chodzi zatem o wypadki, w których ustalenia poczynione przez organ I instancji nie znajdują żadnego potwierdzenia w analizie urbanistycznej (mając na uwadze łącznie jej część opisową i tekstową), bądź też budzą istotne wątpliwości, których organ odwoławczy nie jest w stanie rozstrzygnąć we własnym zakresie. Podkreślić należy, iż organ odwoławczy dysponuje instrumentem, o którym mowa w art.136 k.p.a. (uzupełniające postępowanie dowodowe), z którego skorzystanie winien każdorazowo rozważyć. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpatrzy odwołanie od decyzji Prezydenta z uwzględnieniem ocen zawartych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c, art.152 oraz 200 p.p.s.a.