IV SA/Wa 149/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sidorowska - Ciesielska Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność § 1 ust. 1 pkt 3, § 1 ust. 2, § 1 ust. 3 pkt 2, § 11, § 12, § 13, § 15 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, § 16 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy [...] (dalej organ) dnia [...] lipca 2016 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]" (dalej: Regulamin). Pismem z dnia 23 grudnia 2020 r. Prokurator [...] w [...] (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rada Gminy [...], zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., dalej: u.c.p.g.) poprzez: 1) powtórzenie w § 1 ust. 1 pkt 3 Regulaminu treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a co za tym idzie nieokreślenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, 2) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 1 ust. 2 i § 1 ust. 3 pkt 2 Regulaminu poprzez ustanowienie warunku dla mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, w postaci braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, co w sposób nieuprawniony wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego określone w art. 144 Kodeksu cywilnego, 3) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 1 ust. 3 pkt 2 Regulaminu poprzez ustanowienie warunków dla napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, w postaci możliwości dokonania "drobnych" napraw, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować, 4) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie w § 12 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne oraz innych psów mogących stanowić zagrożenie dla ludzi na smyczy i w kagańcu, przez co obowiązek ten został sformułowany w sposób kategoryczny, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku, przy zachowaniu nad nim kontroli, a także posłużenie się pojęciem niedookreślonym psa "mogącego stanowić zagrożenie" dla ludzi, 5) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w § 11 i § 13 Regulaminu postanowień odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych, 6) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w § 13 Regulaminu obowiązku odnoszącego się do zwierząt nie uznawanych za zwierzęta domowe, w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, 7) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w § 15 ust. 1 pkt 1 Regulaminu warunku niepowodowania zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować, 8) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 15 ust. 1 pkt 2 Regulaminu warunku niepowodowania uciążliwości dla osób zamieszkujących na sąsiedniej nieruchomości, co w sposób nieuprawniony wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego określone w art. 144 Kodeksu cywilnego, 9) niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w§ 15 ust. 1 pkt 3 Regulaminu obowiązku odnoszącego się do zachowania w miejscach publicznych, nie zaś wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, 10) niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 16 ust. 1 Regulaminu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, rozciągając ten obowiązek na wszelkie nieruchomości zabudowane, przez co nie wyznaczono obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, 11) niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 16 ust. 2 Regulaminu terminów obowiązkowej deratyzacji niesprecyzowanymi, ogólnikowymi określeniami: "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", przez co nie wyznaczono terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. W związku z powyższym skarżący na podstawie 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności w części uchwały w zakresie przepisów: § 1 ust. 1 pkt 3, § 1 ust. 2, §1 ust. 3 pkt 2, § 11, § 12, § 13, § 15 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, § 16 ust. 1 i 2 Regulaminu. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę w zakresie zarzutów dotyczących § 1 ust.1 pkt 3 Regulaminu, a wniósł o oddalenie skargi co do pozostałych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie, w jakim Rada Gminy [...] wyszła poza zakres upoważnienia ustawowego. W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego, jako akty podstawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu czystości i porządku w gminie stanowi art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyliczenie zaś w tym przepisie elementów uchwały o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd w całości podzielił stanowisko skarżącego. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Nałożenie przewidzianych w § 1 ust. 1 pkt 3 Regulaminu obowiązków wykracza zatem poza zakres upoważnienia ustawowego bowiem art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Za wykraczające poza zakres delegacji ustawowej należy również uznać zapisy § 1 ust. 2 i § 1 ust. 3 pkt 2 Regulaminu, w których to treści określono szczegółowe zasady dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne czyli przede wszystkim o określenie warunków zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń, ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości. Wykracza poza materię ustawową uzależnienie mycia i naprawy pojazdów od warunku określonego w § 1 ust. 2 i § 1 ust. 3 pkt 2 Regulaminu, w postaci braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Postanowienia uchwały w tym zakresie, w sposób nieuprawniony wkraczają w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym, mianowicie w prawo własności i stosunki sąsiedzkie, regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego. Brak jest również norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do ograniczenia w § 1 ust. 3 pkt 2 Regulaminu możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi do takich, które określono jako "drobne". Takie uregulowanie w sposób nieuprawniony ogranicza zakres dozwolonych zachowań, ingerując też w prawa podmiotowe jednostki. Zezwolenie na przeprowadzanie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie drobnych napraw stanowi modyfikację regulacji ustawowej. Ponadto użyty w tym przepisie zwrot "drobna" naprawa jest niedookreślony i ogólny, co nie pozwala na prawidłowe ustalenie zakresu wykonywanych napraw. Zasady nakładania obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zgodnie z § 12 Regulaminu, na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy ras uznawanych za agresywne oraz inne psy mogące stanowić zagrożenie dla ludzi, mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu. Omawiany przepis Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny, nie uwzględniający specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku przy zachowaniu nad nim kontroli. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności wykroczeniowej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Sąd podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Za wykraczający poza zakres delegacji ustawowej należy uznać również zapis § 11 Regulaminu w świetle, którego osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązane są trzymać je na terenie swojej nieruchomości. Przepis ten zamiast określać obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, do czego zobowiązuje art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., określa bowiem obowiązki właścicieli lub opiekunów zwierząt w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych. Obowiązek utrzymywania zwierząt domowych na terenie swojej nieruchomości jest sprzeczny z celem normy określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., także z tej przyczyny, że wyklucza możliwość wyprowadzania zwierząt domowych na tereny przeznaczone do wspólnego użytku oraz w miejscach publicznych. Z tych samych względów za wykraczający poza zakres delegacji ustawowej należy uznać zapis § 13 Regulaminu. Art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. upoważnia prawodawcę lokalnego do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Z treści przepisu wynika zatem, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto, nie obejmuje on wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony. W § 15 ust. 1 pkt 1 Regulaminu wskazano, iż na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane pod warunkiem, że powstające w związku z hodowlą odpady i nieczystości będą gromadzone i usuwane w sposób zgodny z prawem, a także nie będą powodowały zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych. Warunek niepowodowania "zanieczyszczenia" terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacji i jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować i żeby możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów owej normy prawnej. Wykracza poza materię ustawową określenie w § 15 ust. 1 pkt 2 Regulaminu warunku niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Postanowienie uchwały w tym zakresie, w sposób nieuprawniony wkracza w prawo własności i stosunki sąsiedzkie uregulowane z art. 144 Kodeksu cywilnego. Ma także rację skarżący, że trudno też uznać, by nałożenie w § 15 ust. 1 pkt 3 Regulaminu obowiązku usuwania odchodów zwierząt, pozostałości karmy oraz ściółki pozostawionych na ulicach i placach w terenie zabudowanym oraz innych miejscach publicznych, wypełniało upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., a mianowicie, by przedmiotowe uregulowanie określało wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Objęcie obowiązkiem deratyzacji nieruchomości zabudowanych na całym obszarze gminy jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który zobowiązuje do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak uczyniono to w § 16 ust. 1 Regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości na całym obszarze gminy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyraźnie natomiast stanowi zarówno o terminie deratyzacji jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji. Nie ma w tym przepisie mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji wszystkich nieruchomości zabudowanych na obszarze gminy. Objęcie tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie. Rada Gminy [...] nie określiła również terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. Nie można przyjąć za wyznaczenie terminów użytych w § 16 ust. 2 Regulaminu określeń: "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy łata", "w terminie do 31 grudnia ". Zapis obligujący do przeprowadzania deratyzacji "w miarę potrzeb" należy uznać za niedopuszczalny, ponieważ pojęcie to jest ogólnikowe, niesprecyzowane, dające możliwości wypełniania różnymi treściami w zależności od tego, kto miałby te potrzeby oceniać. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.