IV SA/Wa 1490/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi F. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] maja 2011 roku nr [...] Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2011r. nr [...], którą po rozpoznaniu odwołania F. i I. W. utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. Nr [...] z dnia [...] maja 2011r, odmawiającą nakazania właścicielowi działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...] położonych w W. przy ul. [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce [...] położonej w W. przy ul. [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 30 kwietnia 2010r. F. i I. W. zwrócili się do Burmistrza Miasta W. o podjecie działań w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem oraz obowiązującymi mapami tj. przywrócenie prawidłowego przebiegu rowu odwadniającego. Zdaniem F. i I. W., rów ten w wyniku działań E. i J. M. został rozkopany, przesunięty częściowo w ich działkę oraz w inny sposób niż w planach skierowany do urządzeń odpływowych. Wnioskodawcy zwrócili się o wydanie decyzji w stosunku do nowych właścicieli działek nr [...] i [...] tj. L. L. i E. L. nakazującej im przywrócenie stanu zgodnego z prawem tj. doprowadzenie do stanu sprzed naruszenia własności działki [...] oraz działki nr [...]. Wskazali, ze przy okazji prac na działce nr [...] należącej do Miasta W. oraz na działce nr [...] należącej do Państwa L. zostały naruszone granice ewidencyjne ich nieruchomości nr [...] (ok. 4 metrów w głąb i 20 m w długości działki). Pismem z dnia 10 maja 2010r. Burmistrz Miasta W. wystąpił do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. oraz do Rejonowego Związku Spółek Wodnych o zajęcie stanowiska, czy rów stanowiący działkę nr [...] jest urządzeniem melioracji wodnych i czy pełni funkcję odprowadzania wody. W odpowiedzi Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych [...] wskazał, że po analizie dokumentacji ewidencyjnej rów oznaczony w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie W., nie został zaliczony do urządzeń melioracji wodnych i nie figuruje w prowadzonej ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów. Również Rejonowy Związek Spółek Wodnych w W. w piśmie z dnia 19 maja 2010r. wskazał, że rów oznaczony numerem działki [...] położony w pobliżu ul. [...] w W. nie jest w ewidencji gruntów posiadających urządzenia melioracyjne oraz nie pełni funkcji odwodnienia terenu gruntów zdrenowanych oraz zmeliorowanych. W dniu 10 czerwca 2010r wpłynęło pismo państwa W., w którym podnieśli oni naruszenie art. 29 ustawy Prawo wodne Pismem z dnia 16 czerwca 2010r. Burmistrz Miasta W. zwrócił się do stron postępowania o przybycie na spotkanie do Urzędu Miasta W. w sprawie dotyczącej rowu odwadniającego stanowiącego działkę nr [...] położoną w W. w pobliżu ul. [...]. Z rozprawy przeprowadzonej w dniu 22 czerwca 2010r. został sporządzony protokół. Z treści protokołu wynika, że został zmieniony przebieg rowu o nr działki [...], co spowodowało naruszenie stosunków wodnych na działce nr [...]. W trakcie rozprawy F. i I. W. wskazali, że zmiana przebiegu rowu melioracyjnego nie tylko naruszyła ich prawo własności działki nr [...], ale tż naruszyła stosunki wodne. Wynika to z faktu, że nowy przebieg rowu jest niższy od pierwotnego, co musi doprowadzać do zalewania ich działki nr [...]. Przy piśmie z dnia 8 września 2010r. Burmistrz Miasta W. przesłał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. akta sprawy dotyczącej naruszenia przez J. M. przebiegu rowu odwadniającego o numerze ewidencyjnym [...]. Jednocześnie organ poinformował F. i I. W., iż brak jest podstaw prawnych i kompetencji Burmistrza Miasta W. do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do właścicieli działek nr [...] i [...], tj. L. L. i E. L., nakazującej przywrócenie stanu sprzed naruszenia, gdyż sprawy o naruszenie posiadania działki nr [...] należą do kompetencji sądów powszechnych. Pismem z dnia 20 września 2010 r. powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że roboty wykonane przy zmianie przebiegu rowu nie podlegają regulacji Prawa budowlanego gdyż na ich wykonanie nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia. Zawiadomieniem z dnia 2 lutego 2011 r. Burmistrz Miasta W. wszczął na wniosek F. i I. W. postępowanie administracyjne w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na działce o nr ew [...] położonej w W. przy ul. [...]. Pismem z dnia 15 lutego 2011 r. organ I instancji zlecił wykonanie opinii w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie w szczególności w zakresie dotyczącym zmiany przebiegu rowu oznaczonego nr [...] przebiegającego pomiędzy działkami o nr [...] i [...]. Zawiadomieniem z dnia 30 marca 2011 r. poinformowano strony, że w dniu 6 kwietnia 2011 r. dokonana zostanie ocena naruszenia stosunków wodnych przez rzeczoznawcę. W dniu 14 kwietnia 2011 r. została sporządzona opinia biegłego w sprawie naruszenia stosunków wodnych w związku ze zmianą przebiegu rowu o na działce nr [...] w W. Zawiadomieniem z dnia 9 maja 2011 r poinformowano strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r, Burmistrz Miasta W. odmówił nakazania właścicielowi działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...] położonych w W. przy ul. [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce [...] położonej w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie nie zostały wyczerpane przesłanki z art. 29 ustawy prawo wodne ponieważ dokonana samowolnie zmiana trasy przepływającej wody w rowie nie zmieniła stanu wody gruntów sąsiednich. Ten rodzaj naruszeń nie wypełnia, zdaniem organu, znamion art. 29 prawa wodnego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli F. i I. W. wnosząc o uchylenie w całości decyzji Burmistrza Miasta W., i wydanie decyzji pozytywnej tj. nakazanie właścicielom działki [...] i [...] przywrócenie stanu zgodnego z prawem i obowiązującymi planami tj. doprowadzenie do stanu sprzed naruszenia własności działki [...] należącej do Miasta W. oraz działki nr [...], której właścicielami są wnioskodawcy. Odwołujący wskazali, że górna krawędź skarpy znacznie naruszyła własność działki wnioskodawców. Nowy dziko wykopany przez sąsiadów rów, naraża ich na ogromne straty, gdyż po zmianie trasy rowu woda zalewa ich działkę. Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało w uzasadnieniu swojej decyzji, że postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm). Przepis ten zawiera zakazy skierowane do właściciela nieruchomości, dotyczące zmian stanu wody na gruncie i odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1), określa jego obowiązki w przypadku spowodowania zmian stanu wody (ust. 2) oraz upoważnia wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w przypadku, gdy spowodowane zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (ust. 3). Z treści przepisu art. 29 ust. 3 wynika, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Kolegium za bezsprzeczne uznało, że na działkach nr [...] i [...] należących do Państwa E. i L. L. została zasypana część rowu o nr ew. [...], który skośnie oddzielał ww. działki. Nowa trasa rowu została utworzona wzdłuż działki nr [...], której właścicielami są F. i I. W. W celu ustalenia, czy zmiana przebiegu rowu nr [...] stanowi naruszenie stosunków wodnych, organ I instancji powołał biegłego. Kolegium podało, że ze sporządzonej przez biegłego opinii wynika, że zmiana trasy rowu nie wpłynęła na pogorszenie stosunków wodnych. W świetle art. 29 Prawo wodne zmiana trasy przepływającej wody w rowie nie zmieniła stanu wody gruntów sąsiednich. W oparciu o powyższą opinie biegłego stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 29 ww. ustawy. Kolegium podkreśliło, że działania, które nie wywołują skutków w postaci zmiany stosunków wodnych wykluczają możliwość zastosowania cytowanego wyżej przepisu. Podnoszona przez odwołujących kwestia naruszenia posiadania nie należy do kompetencji organów administracji publicznej i może być wyłącznie podnoszona w postępowaniu przed sądem cywilnym. Natomiast zawarte w opinii wnioski i zalecenia nie służą przywróceniu stosunków wodnych, które de facto nie zostały naruszone ale wskazują sposób zabezpieczenia rowu przed erozją. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2011r. wniósł F. W. zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieusunięcie nieścisłości w zgromadzonym materiale dowodowym. Wskazano też na naruszenie art. 29 prawa wodnego poprzez nie orzeczenie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego przebiegu rowu melioracyjnego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta W., naruszają przepisy prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a. Istotnym elementem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. W szczególności uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje stanowisko, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nakazuje uznać, że doszło przy jej wydaniu do naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej związane są również zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.). Winny zatem w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym są przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pierwszy z nich stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero zaś na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy nie można uznać, że działające w sprawie organy administracji dokonały wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której wyrazem byłoby uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Organy administracji obu instancji ograniczyły się do przytoczenia fragmentów sporządzonej przez biegłego opinii w sprawie naruszenia stosunków wodnych w związku ze zmianą przebiegu rowu o nr ewid. [...]. Pomimo, że dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu, organy obu instancji nie dokonały rzetelnej i wyczerpującej oceny tej opinii, która stała się podstawą negatywnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy przypomnieć, że ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji. Organ orzekający jako gospodarz postępowania winien dokonać oceny sporządzonej opinii biegłego w powiązaniu z pozostałymi materiałami dowodowymi zebranymi w sprawie. Dowodem w sprawie są także zeznania stron postępowania (protokół z rozprawy z dnia 22 czerwca 2010r.). Z zeznań F. i I. W. wynika, że zmiana przebiegu rowu melioracyjnego nie tylko naruszyła ich prawo własności działki nr [...], ale też naruszyła stosunki wodne. Zainteresowani stwierdzili, że wynika to z faktu, że nowy przebieg rowu jest niższy od pierwotnego, co musi doprowadzać do zalewania ich działki nr [...]. Organy administracji nie uzasadniły, dlaczego nie dają wiary twierdzeniom wnioskodawców, ani też nie zestawiły treści tych zeznań z wnioskami opinii biegłego. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że organy administracji uchyliły się od wyczerpującej oceny opinii biegłego, w oparciu o którą podjęto rozstrzygnięcie (naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) i nie dokonały jej oceny w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym w tym szczególnie z zeznaniami stron postępowania. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.