IV SA/Wa 1490/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. dalej "k.p.a.") uchylająca decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. znak: [...] i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] (dalej również "Wojewoda", "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] maja 2013 r., wydaną w trybie określonym w ustawie z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U Nr 143, poz. 963), pozwolił na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych polegającej na rozbudowie wału przeciwpowodziowego rzeki [...] w dolinie [...] w km [...] ([...]), gmina [...], powiat [...], obiekt [...] w km [...] na długości [...] km i obiekt [...] w km [...] na długości [...] km. Na mocy tej decyzji, z dniem [...] czerwca 2013 r. m.in. nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...] oznaczona jako działki nr [...] i [...], stanowiące własność M. M. (dalej również "nieruchomość"), stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. M. M. (dalej również "skarżący"), w piśmie z [...] czerwca 2015 r. wystąpił o przyznanie odszkodowania, w drodze administracyjnej lub zawarcie porozumienia z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], z uwzględnieniem podatku dochodowego, za przedwczesny wyrąb drzew owocowych oraz inne części składowe nieruchomości. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] (dalej również "uczestnik postępowania", "inwestor") w piśmie z [...] września 2015 r. poinformował, że skarżącemu wypłacono jedynie za grunt zajęty pod rozbudowę wału przeciwpowodziowego. Z uwagi na brak zgody na wysokość odszkodowania za części składowe skarżący odmówił podpisania ugody o zaproponowanej treści. Dodał, że nie posiada dokumentacji opisującej stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji. Wojewoda decyzją z [...] marca 2016 r. ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości [...] ([...]) złotych za części składowe ww. nieruchomości i odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, należną w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w toku postępowania ustalono, że skarżący otrzymał odszkodowanie za przejęty grunt. Nie otrzymał natomiast odszkodowania za części składowe. Skarżący wskazał, że na działce nr [...] rosło [...] szt. drzew śliwy i sad jabłoniowy składający się łącznie z [...] drzew, na podkładce silnie rosnącej w bardzo dobrym stanie. Natomiast na działce nr [...] znajdowały się nasadzenia chmielu oraz konstrukcja chmielnika, która wymagała przebudowy w związku z wywłaszczeniem. Dodał, że w wyniku inwestycji zniszczone zostały karpy chmielowe w liczbie [...] sztuk, wykopano i przeniesiono [...] sztuk kotwic wykonanych z drutu stalowego, [...] sztuk słupów chmielowych. Celem określenia wartości części składowych nieruchomości organ zlecił sporządzenie operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość plantacji kultur wieloletnich według zasad wynikających z art. 135 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w podejściu kosztowo-dochodowym jako sumę wartości bieżącej rośliny i wartości utraconych korzyści. Wojewoda wskazał, że operat szacunkowy zawiera wszystkie elementy przewidziane przepisami prawa, jest spójna i logiczna, nie stwierdzono w niej błędów rachunkowych. W związku z tym odszkodowanie ustalone w wysokości wartości odtworzeniowej części składowych nieruchomości wynosi [...] ([...]) złotych. Ponadto organ wskazał, że złożone przez skarżącego zawiadomienia z Sądu Rejonowego w [...] o dokonanych wpisach w księdze wieczystej dotyczących nieruchomości, nie potwierdzają niezwłocznego wydania nieruchomości uprawniające organ do powiększenia wysokości odszkodowania. W ocenie organu stanowiło to jedynie kolejne czynności inwestora związane z realizacją inwestycji. Dalej, odnosząc się do uwag Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] do opinii rzeczoznawcy majątkowego w zakresie błędnego ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości, organ uznał, że inwestor nie przedstawił wiarygodnych ustaleń w tym zakresie. Stan ustalony na rozprawie administracyjnej z udziałem stron postępowania stanowił podstawę do ustalenia wartości części składowych nieruchomości, za które nie ustalono odszkodowania w drodze negocjacji. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej również "Minister", "organ odwoławczy") - po rozpoznaniu odwołania Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] od decyzji Wojewody z [...] marca 2016 r. - decyzją z [...] kwietnia 2017 r. uchylił decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Minister wskazał, że pomiędzy Skarbem Państwa, reprezentowanym przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] a M. M. doszło do zawarcia porozumienia wypłaty odszkodowania za nieruchomość. Potwierdza to protokół uzgodnienia będący czynnością cywilnoprawną pomiędzy dwiema równorzędnymi stronami. Organ administracji nie ma więc prawa wkraczać ze swoim władztwem administracyjnym w ww. porozumienie by ocenić, czy odszkodowanie to zostało ustalone kompleksowo. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w sytuacji w której strony uzgodniły należną wysokość odszkodowania brak jest podstaw do władczej ingerencji organu administracji publicznej, nawet w sytuacji gdy strony wskazują jakoby wartość należnego stronie odszkodowania została uzgodniona między stronami jedynie częściowo (jedynie za grunt). Organ administracji nie jest władny badać w postępowaniu administracyjnym ani wad oświadczeń woli, ani zakresu ich uzgodnień. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2017 r. wywiódł M. M. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: • art. 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a jedynie sprawy cywilnoprawnej • art. 7, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich kroków prawnych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym wypłaty należnego odszkodowania w pełnej wysokości, a nie wysokości rażąco zaniżonej przez co doszło do wydania orzeczenia godzącego w sposób istotny w majątkowe prawa skarżącego, • art. 8 k.p.a. poprzez niezrealizowanie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, przez działania polegające na kwestionowaniu słusznego interesu prawnego obywatela i ustalenia rażąco zaniżonego odszkodowania, • art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwości postępowania poprzez brak analizy stanu faktycznego w zakresie oświadczeń woli i porozumień zawieranych w toku postępowania wywłaszczeniowego, w tym pominięcie pisma z [...] września 2015 r. oraz treści odwołania, w których uczestnik postępowania nie kwestionuje zasadności prowadzenia postępowania co do odszkodowania za nasadzenia, • art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego oraz oparcia rozstrzygnięcia sprawy bez analizy całokształtu sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2017 r. narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organ nie przeprowadził czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, nie ustalił w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśnił w sposób przekonujący swojego stanowiska w sprawie, co powoduje, że rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w tej sprawie było przedwczesne. Z kolei nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie przez Ministra uniemożliwia ocenę czy w rzeczywistości zachodzi przesłanka obligująca organ administracyjny do umorzenia postępowania ze względu na to, że przepis prawa materialnego nie stanowi podstawy do działania organu administracji w zakresie ustalenia odszkodowania. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 966) z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a powołanej ustawy, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji (art. 20 ust. 2 ww. ustawy). Przepis ten określa, po pierwsze, zasady postępowania stron w zakresie ustalania należnego odszkodowania, dając prymat ustalenia go czynności cywilnoprawnej tj. w drodze uzgodnienia. Po drugie, stanowi podstawę do działania organu administracji w zakresie ustalenia odszkodowania, w sytuacji, gdy w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych stała się ostateczna, strony nie dojdą do porozumienia w sprawie jego wysokości. Jeżeli do takiego uzgodnienia doszło, organ administracji publicznej nie ma uprawnienia do wydania decyzji, której adresatem jest dotychczasowy właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości), określającej w sposób władczy uprawnienie tej osoby do ustalonej kwoty odszkodowania. W takim przypadku postepowanie nie może się toczyć, bowiem sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] została objęta decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2013 r. o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, jak też że z dniem 24 czerwca 2013 r. w którym decyzja ta stała się ostateczna, przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zagadnienie związane z oceną czy ustalone w drodze pisemnego porozumienia odszkodowanie pomiędzy inwestorem, a dotychczasowym właścicielem nieruchomości, które poprzedziło zainicjowane postępowanie administracyjne, wyczerpało tryb ustalenia odszkodowania, a tym samym wyłączyło dopuszczalność jego ustalania przez organ administracji publicznej. W ocenie sądu rolą organu w zainicjowanym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania w oparciu o przepisy wskazanej ustawy, było wyjaśnienie czy odszkodowanie ustalone w drodze porozumienia było odszkodowaniem kompletnym, a zatem czy strony uzgodniły całość należnego odszkodowania, czy też jedynie jego bezsporną część. Dopiero po ustaleniu tej okoliczności organ mógłby decydować o istnieniu lub braku podstawy do jego umocowania w zakresie ustalenia odszkodowania. Podejmowanie czynności w tym zakresie związane będą z ustaleniem stanu faktycznego sprawy, a nie ingerencją organu w dokonaną przez strony czynność cywilnoprawną. Zdaniem sądu art. 20 ust. 1 i 2 ustawy nie wyklucza możliwości zawarcia porozumienia co do bezspornej części należnego odszkodowania za przejście prawa własności do nieruchomości i ustalenia pozostałej jego części przez organ administracji publicznej, gdy nie jest możliwe porozumienie w tym zakresie. Polubowny tryb ustalenia odszkodowania ma służyć jedynie usprawnieniu procesu uzyskania przez osobę uprawnioną należnego jej odszkodowania i angażowaniu władztwa administracyjnego tylko w koniecznym zakresie. Negowanie możliwości zainicjowania postępowania administracyjnego w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że zainteresowane podmioty porozumiały się jedynie co do części odszkodowania, mogłoby prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady wywłaszczania na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). Zauważyć należy, że Wojewoda w toku postępowania wyjaśniał czy istnieje spór między inwestorem, a wnioskodawcą (dotychczasowym właścicielem) co do tego, że uzgodnienie dotyczące odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie obejmowało części składowych, a więc drzew owocowych znajdujących się na gruncie. Z pisemnej odpowiedzi inwestora z [...] września 2015 r. wynika, że miała miejsce taka sytuacja jak opisywana przez skarżącego, że tym osobom, które nie wyraziły zgody na zaproponowaną wysokość odszkodowania za części składowe nieruchomości i odmówiły podpisania ugody w tym zakresie, wypłacono należność za grunt. W toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej organ odebrał w tym zakresie jedynie oświadczenie byłego właściciela, który stwierdził, że odszkodowanie za przejęty grunt ustalił w porozumieniu z inwestorem, a kwota odszkodowania została mu wypłacona. Organ odwoławczy mimo, że uzupełnił materiał dowodowy o kserokopię protokołu z [...] sierpnia 2013 r. uzgodnień pomiędzy inwestorem i byłym właścicielem, nie dokonał w sprawie żadnych innych ustaleń za wyjątkiem stwierdzenia faktu zawarcia porozumienia. Nie ustalił więc w sprawie stanu faktycznego niezbędnego do jej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim powinien zadbać, by w materiale dowodowym sprawy znalazł się oryginał lub poświadczona za zgodność z oryginałem kopia tego porozumienia. W ocenie sądu powinien także, by móc ocenić czy zawarte porozumienie obejmowało całość odszkodowania czy tylko jego bezsporną część dołączyć do materiału dowodowego i poddać analizie w konfrontacji z twierdzeniami inwestora i skarżącego, także sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat, który stanowił podstawę do ustalenia uzgodnionej przez strony kwoty odszkodowania. Analiza tego właśnie dokumentu powinna być pomocna przy ustaleniu czy wynikająca z porozumienia kwota odszkodowania za nabyte na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości obejmowała całość należnego odszkodowania czy też jedynie jego część. W sytuacji, gdyby wszechstronna analiza materiału dowodowego prowadziła do wniosku o zasadności twierdzeń strony skarżącej, w ocenie sądu organ odwoławczy powinien dokonać oceny merytorycznej zgromadzonego w sprawie materiału w zakresie prawidłowości ustalenia należnego byłemu właścicielowi odszkodowania. Z uwagi na powyższe za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Koszty sądowe obejmuje wpis sądowy od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).