IV SA/Wa 1491/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2006 r.; Wnioskiem z dnia 24 lutego 2004r. M. S. zwróciła się do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z dnia (...) czerwca 1980r. nr (...) o przejęciu na własność państwa należącego do niej gospodarstwa rolnego położonego we wsi P. Gminy Ł. o powierzchni 1,19 ha składającego się z działek o numerach (...), (...) i (...). Wnioskodawczyni podniosła, iż nie podpisywała wniosku o przejęcie na własność Państwa wskazanego gospodarstwa, lecz wniosek ten podpisała nieżyjąca juz siostra B. J., co było niezgodne z obowiązującymi przepisami. Zdaniem wnioskodawczyni było to nieprawidłowe, albowiem zgodnie z art. 79 k.c. inna osoba może się podpisać na życzenie mogącego pisać, lecz mogącego czytać - wnioskodawczyni natomiast umiała i umie czytać oraz pisać pomimo, iż jest osobą głuchoniemą. Dlatego jej zdaniem wydana wówczas przez Naczelnika Miasta i Gminy Ł. rażąco naruszała przepisy prawa. Wnioskodawczyni wyjaśniła, iż ma interes w domaganiu się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, albowiem chciałby wymienione gospodarstwo przekazać swojemu siostrzeńcowi R. J., który posiada i uprawia to gospodarstwo od 1980r. Decyzją z dnia (...) października 2006r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a po rozpatrzeniu wniosku M. S. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z dnia (...) czerwca 1980r. nr (...). W uzasadnieniu organ stwierdził, iż przejęcie omawianego gospodarstwa na rzecz państwa na nastąpiło na wniosek nie posiadającej następcy właścicielki M. S.. Organ przyznał, iż na złożonym w dniu 29 kwietnia 1980r. wniosku o przyznanie świadczenia rentowego w zamian za przekazanie gospodarstwa na rzecz państwa nie ma własnoręcznego podpisu wnioskodawczyni - widnieje natomiast podpis B. J. z adnotacją "za niepiśmienną podpisała". Zgodnie z art. 63 § 3 k. p. a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Organ powołał się również na treść art. 33 § 4 k.p.a. zgodnie, z którym organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. W konsekwencji organ stwierdził, że choć M. S. nie podpisała wniosku osobiście to podanie zostało wniesione z zachowaniem wymogów art. 63 § 3 k.p.a. gdyż zawierało stosowna adnotację. Czynności dokonała siostra zainteresowanej, a skoro organ odstąpił od wymogu dołączenia pełnomocnictwa to istnienie i zakres upoważnienia B. J. do występowania w imieniu siostry M. S. nie pozostawiał wątpliwości. Wobec powyższego organ doszedł do przekonania, że nie została spełniona zawarta w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia (...) czerwca 1980r. Pismem z dnia 20 październik 2006r. M. S. skierowała do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wyjaśniła, iż o fakcie przekazania gospodarstwa rolnego na własność państwa dowiedziała się niedawno, gdy postanowiła przekazać gospodarstwo rolne swojemu siostrzeńcowi. Od decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego z dnia (...) czerwca 1980r. nie odwoływała się w odpowiednim terminie, albowiem nie wiedziała, iż decyzja taka w ogóle została wydana . Jej zdaniem siostra B. J. wprowadziła w błąd Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. co do wielkości posiadanych przez wnioskodawczynię gruntów. Również błędne jest stwierdzenie, iż M. S. nie miała następcy lub następców, którzy nie spełniali warunków do przejęcia gospodarstwa. Od 1967r. grunty wnioskodawczyni oraz jej siostry uprawiał siostrzeniec R. J.. Uprawiał także i uprawia do dnia dzisiejszego grunty rzekomo przekazane na rzecz państwa. Niezrozumiałe są dla wnioskodawczyni działania siostry B. J., która bez jakiegokolwiek upoważnienia podjęła decyzję o przekazaniu wskazanego gospodarstwa na własność państwa. Decyzją z dnia (...) czerwca 2007r. nr (...) Minister Rolnictwa o Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2006r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia (...) października 2007r. nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 12 lipca 2007r. skarżąca M. S. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej zmianę poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z dnia (...) czerwca 1980r. Skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami organu, iż wniosek o przejęcie jej gospodarstwa na własność państwa nie był wadliwy, pomimo iż nie był podpisany przez wnioskodawczynię, lecz przez jej siostrę B. J.. Wnioskodawczym' ponownie wyjaśniła, iż umiała wówczas pisać oraz czytać i nie było przeszkód aby złożyła taki wniosek osobiście. A zatem skutkiem wadliwego wniosku musiało być uznanie wydanej decyzji Naczelnika Gminy za nieważną. Wskazała również na treść art. 33 § 4 k.p.a. zgodnie, z którym organ może wprawdzie zaniechać żądania pełnomocnictwa, lecz jedynie w sprawach mniejszej wagi, natomiast przekazania gospodarstwa rolnego nie można uznać za sprawę mniejszej wagi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonych decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności orzeczenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z dnia (...) czerwca 1980r. nr (...) o przejęciu na własność państwa należącego do niej gospodarstwa rolnego położonego we wsi P. Gminy Ł. o powierzchni 1,19 ha składającego się z działek o numerach (...), (...) i (...). Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia (...) czerwca 2007r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy wcześniejszą swoją decyzję odmawiająca stwierdzenia nieważność wskazanej decyzji. Badając zatem - w związku ze złożonym przez M. S. wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu przez Państwo gospodarstwa rolnego w zamian za rentę - zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organy administracji państwowej winny dokonać wnikliwej oceny decyzji, o której wzruszenie wystąpiono. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nadzorcze ma na celu zbadanie czy kontrolowane orzeczenie jest dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 kpa i żadne inne okoliczności nie mogą być przedmiotem badania przez organ. W szczególności postępowanie to nie ma na celu ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Natomiast co do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa przyjmuje się - i jest to ugruntowane stanowisko reprezentowane zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowo administracyjnym - że przesłanka ta jest spełniona wówczas gdy treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Jednocześnie fakt prowadzenia przez organ administracji postępowania w trybie nadzorczym nie zwalnia go z nałożonego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego obowiązku wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. o przekazaniu gospodarstwa rolnego przez M. S. - Państwu stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Stosownie do brzmienia art. 45 ww. ustawy "w razie braku następców lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne, na wniosek rolnika, przejmuje Państwo". A zatem warunkiem skutecznego przejęcia przez Państwo gospodarstwa rolnego było złożenie wniosku przez rolnika, który nie miał następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia. W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca kwestionowała po pierwsze złożenia wniosku o przejęcie przez państwo gospodarstwa rolnego, podnosząc, iż umiała wówczas pisać i czytać, a ponadto nie upoważniała swojej siostry B. J. do podpisania za nią wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego. Ponadto skarżąca M. S. wskazywała na nieprawidłowe ustalenia Naczelnika Gminy i Miasta Ł. dotyczące braku następcy prawnego spełniającego warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżącej warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego spełniał i spełnia jej siostrzeniec R. J.. Okoliczności te zdaniem Sądu nie zostały przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnione, mimo iż mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia czy decyzja Naczelnika Gminy i Miasta Ł. z dnia (...) czerwca 1980r. rażąco naruszyła prawo. Za niedopuszczalne przy tym uznać należy postępowanie Ministra, który wobec konkretnych zarzutów strony skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powtarza uzasadnienie zawarte w decyzji wydanej w pierwszej instancji, nie ustosunkowując się w żaden sposób do argumentów strony. Jednocześnie zauważyć należy, iż organ przywołując treść art. 33 § 4 k.p.a. pominął istotną cześć tego przepisu - na co również wskazywał strona skarżąca - iż organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony lecz dotyczy to sprawa mniejszej wagi. Organ winien , więc rozważyć, czy sprawy związane z przekazaniem gospodarstwa rolnego na rzecz państwa można zaliczyć do spraw mniejszej wagi i możliwe było zatem odstąpienie przez organ od wymogu zażądania od B. J. stosownego upoważnienia do działania w imieniu skarżącej M. S. . Powyższe wskazuje zatem, iż decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchybiają w sposób istotny zasadom postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, organ dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Jednocześnie w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyna tego są istotne powody. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie odpowiadają wymogom stawianym przez art. 107 § 1 i § 3 KPA. Do podstawowych elementów decyzji należy bowiem jej uzasadnienie faktyczne i prawne, które spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta, daje podstawę kontroli poprawności decyzji i odpowiada procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.