IV SA/Wa 1491/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy S. w S. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o wszczęcie postępowania w sprawie: - stwierdzenia nieważności pierwotnego wpisu do operatu ewidencji gruntów miasta S. w jednostce rejestrowej oznaczonej nr [...] Wspólnota Sądowa w S., jako właściciela gruntów w niej wykazanych oraz dokonanej zmiany, polegającej na wpisaniu w odnowionej jednostce rejestrowej oznaczonej nr [....] Spółki Leśno.- Gruntowej. w S. jako właściciela gruntów- w miejsce Wspólnoty Sądowej, - stwierdzenia nieważności wpisu w operacie ewidencji gruntów w jednostkach rejestrowych oznaczonych nr: [...], [...] uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Postanowieniem z dnia {...] listopada 2012 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], w związku z wnioskiem Burmistrza Miasta i Gminy S., odmówił na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności- pierwotnego wpisu do operatu ewidencji gruntów miasta S. w jednostce rejestrowej oznaczonej nr [...] Wspólnota Sądowa w S., jako właściciela gruntów w niej wykazanych oraz dokonanej zmiany, polegającej na wpisaniu w odnowionej jednostce rejestrowej oznaczonej nr [...] Spółki Leśno- Gruntowej. w S. jako właściciela gruntów - w miejsce Wspólnoty Sądowej, wpisu w operacie ewidencji gruntów w jednostkach rejestrowych oznaczonych nr [...] i [...] uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Burmistrz Miasta i Gminy S.. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. G. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012r., znak: [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Gmina S. nie wykazała, by posiadała prawo własności do nieruchomości ujawnionych w jednostkach rejestrowych gruntów nr [...] (przed odnowieniem rejestru gruntów nr [...]) i nr [...] operatu ewidencji gruntów i budynków, prowadzonego dla miasta S., uprawniające ją do występowania na prawach strony w sprawie "wpisów" dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem. Ponadto podkreślił, iż instytucja stwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji administracyjnych oraz postanowień, do których stosuje się odpowiednio przepisy art. 156 - 159 k.p.a. Skoro zatem żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy wpisów dokonanych czynnością materialno - techniczną, nie może być skuteczne. Dodatkowo organ wyjaśnił, że jeżeli w ocenie skarżącego dane ewidencyjne dotyczące nieruchomości ujawnionych w ww. jednostkach rejestrowych gruntów nr [...] i nr [...] są wykazywane w sposób nieprawidłowy, to powinien złożyć wniosek do starosty, jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, o wprowadzenie zmian tych danych, załączając do wniosku dokumenty uzasadniające ich wprowadzenie. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Gmina S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [..] listopada 2012 r. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 i 3 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, że Gmina S. nie legitymuje się tytułem własności do nieruchomości ujawnionych w jednostkach rejestrowych gruntów nr [...] i [...] operatu ewidencji gruntów prowadzonego dla miasta S., nie jest uprawniona do występowania na prawach strony w sprawie "wpisów" dotyczących tych nieruchomości. Zdaniem skarżącej skoro organ I instancji, rozpoznał jej wniosek o wszczęcie postępowania, a Główny Geodeta Kraju rozpoznał zażalenie to nieozrozumiałe jest dlaczego odmawia się jej statusu strony. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyjmuje się przy tym, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy skarżąca wskazała, iż zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.Nr 38,poz. 454). Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 ww. ustawy, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach i budynkach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej, opracowali geodezyjno - kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjno-karto graficznego. Zdaniem skarżącej organ I instancji pominął okoliczność, iż podmiotem władającym niektórymi nieruchomościami w ww. jednostkach rejestrowych jest Gmina S.. Z powyższych względów Gmina S. podzieliła stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 15.04.2008 r. sygn. akt I OSK 666/07, zgodnie z którym, "stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działka ewidencyjna ". Gmina S. podniosła, iż samoistnie włada wieloma działkami, które są ujawnione w ewidencji gruntów w jednostkach rejestrowych nr: [...], [...] jako własność Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno. – Gruntowej w S. Należą do nich m.in. : - działka nr [...] zabudowana budynkiem Urzędu Miasta i Gminy S., - działki nr: [...], [...], [...] zabudowane budynkiem Miejskiego Ośrodka Kultury w S., budynkiem Publicznego Przedszkola, pomnikiem ku czci mieszkańców miasta i gminy S. poległych w czasie II wojny światowej, - działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. stanowiące drogi zarządzane przez Gminę S.. Gmina S. włada również działkami wpisanymi do ww. jednostek rejestrowych na podstawie zawartych ze Spółką umów użyczenia. Są to m.in, działki nr: - cz. dz. [...] - zajętej pod oczyszczalnię ścieków (umowa z dnia [...] .03.2002 r. - dowód nr 1), - cz.dz. [...] - zajętej pod halę widowiskową - sportową, drogi, parkingi, chodniki i zieleńce (umowa z dnia [...].07.2003 r. - dowód nr 2), - [...] - zajęta pod lokalizację pompowni ścieków oraz stacji transformatorowej (umowa z dnia [...].11.2004 r. - dowód nr 3% - cz. dz. [...] - zajęta pod Zintegrowany Posterunek Służb Ratowniczych (umowa z dnia [...].11.2004 r. - dowód nr 4). Gmina wyjaśniła, iż nieruchomości będące we władaniu Gminy S. są przedmiotem wielu postępowań sądowych i administracyjnych, których los może być uwarunkowany dokonanym nieprawidłowo wpisem. Wpis ten może też mieć wpływ na prawa i obowiązki Gminy S., wynikające z decyzji lub wyroków kończących te postępowania. Dla uzasadnienia interesu prawnego Gminy S. w żądaniu wszczęcia przedmiotowego postępowania wskazała również na postępowanie komunalizacyjne prowadzone w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) wszczęte na wniosek Gminy S.. Wniosek tut. Gminy obejmuje wszystkie nieruchomości ujawnione w ewidencji gruntów w jednostce rejestrowej [...] i [...]. Postępowanie to zawiesił Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. uznając, iż dla podjęcia decyzji w sprawie, konieczne jest przeprowadzenie przez Starostę B. postępowania w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, ustalającego, czy nieruchomości objęte wnioskiem stanowią mienie gminne. Postępowanie to jest w toku. W toku jest też postępowanie prowadzone przez Starostę B. w sprawie ustalenia, iż nieruchomości zapisane w operacie ewidencji gruntów miasta S. na Spółkę dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno – Gruntowej w S. stanowią wspólnotę gruntową. Brak zatem rozstrzygnięcia w tej sprawie dowodzi faktu, iż dokonany w ewidencji wpis Wspólnota Sądowa, a następnie Spółki Leśno – Gruntowej w S. jako właściciela gruntów w niej wykazanych oraz wpis uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej nastąpił przy braku przepisanych prawem dokumentów. Fakt ten uzasadnia potrzebę i konieczność dokonania weryfikacji dokonanego wpisu. Strona skarżąca nie zgodziła się przy tym się z twierdzeniem Głównego Geodety Kraju., iż weryfikacji tej nie można uczynić przy zastosowaniu trybu stwierdzenia nieważności, ze względu na dokonanie wpisu czynnością materialno - techniczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] nie naruszają prawa. Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Geodety Kraju utrzymujące w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pierwotnego wpisu do operatu ewidencji gruntów miasta S. w jednostce rejestrowej oznaczonej nr [...] Wspólnota Sądowa w S., jako właściciela gruntów w niej wykazanych oraz dokonanej zmiany, polegającej na wpisaniu w odnowionej jednostce rejestrowej oznaczonej nr [...] Spółki Leśno.- Gruntowej. w S. jako właściciela gruntów - w miejsce Wspólnoty Sądowej, wpisu w operacie ewidencji gruntów w jednostkach rejestrowych oznaczonych nr [...] i [...] uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to jest prawidłowe, albowiem wszczęcie wnioskowanego postępowania nieważnościowego nie było możliwe ani z przyczyn podmiotowych ani przedmiotowych. Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż stroną postępowania administracyjnego, stosownie do przepisu art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Takie rozumienie pojęcia strony nie wyklucza sytuacji, kiedy to ustawodawca w przepisie o charakterze szczególnym decyduje jakim konkretnie podmiotom przysługuje przymiot strony. Kwestie te o charakterze procesowym zostają zawarte w przepisach prawa materialnego, nie zmienia to jednak ich procesowego waloru. Wyznaczają one bowiem krąg stron postępowania administracyjnego nie poprzez wywiedzenie interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z przepisu materialnego i powiązanego z danym postępowaniem administracyjnym, lecz poprzez zbadanie czy dana osoba (fizyczna/prawna) posiada konkretną rolę, najczęściej w procesie inwestycyjnym, ściśle określoną w przepisie. Przepisem prawa materialnego określającym strony postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków jest art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193 poz. 1287 ze zm.), zgodnie z którym stroną w tej sprawie jest tylko podmiot posiadający prawo własności do nieruchomości bądź, we władaniu którego znajdują się grunty państwowe i samorządowe. W świetle wskazanego przepisu za stronę w postępowaniu dotyczącym wpisu w ewidencji gruntów i budynków należy uznać tylko podmioty, których prawa podlegają ujawnieniu w tej ewidencji. Zgodzić należy się z orzekającymi w sprawie organami, iż w przedmiotowej sprawie, jak wynika z materiału dowodowego skarżąca Gmina S. nie wykazała, aby posiadała prawo własności do nieruchomości ujawnionych w jednostkach rejestrowych gruntów nr [...] (przed odnowieniem rejestru gruntów: nr [...]) i nr [...] operatu ewidencji gruntów i budynków, prowadzonego dla miasta S., co uprawniałoby Gminę S. do występowania na prawach strony w sprawie "wpisów" dotyczących tych nieruchomości. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, gdy dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. A zatem fakt, iż pomiędzy stronami toczą się postępowania sądowe dotyczące przedmiotowych nieruchomości oraz postępowanie komunalizacyjne nie ma wpływu na uznanie Gminy za stronę przedmiotowego postępowania. Podkreślić bowiem należy jeszcze raz, iż interes prawem chroniony w tym postępowaniu ma ten kto ma tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w dacie rozstrzygania w sprawie, a nie ten podmiot, który takiego tytułu dopiero dochodzi. W tej sytuacji faktycznej i prawnej interes skarżącej przybiera w sprawie postać interesu faktycznego, przesądzając w konsekwencji o braku przymiotu strony w postępowaniu o dokonanie wpisu do ewidencji. Jednocześnie nie jest możliwe wpisanie Gminy S. jako władającego wskazanymi działkami, albowiem zgodnie z powołanym przepisem podmiot władający gruntem i budynkiem wpisuje się w ewidencji w odniesieniu do gruntów państwowych i gminnych. Na dzień dzisiejszy jako właściciel przedmiotowych działek wykazywana jest Spółka Leśno –Gruntowa w S.. W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest zasadne, albowiem wpisy ewidencji gruntów i budynków mają charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Organy ewidencyjne jedynie rejestrują stany prawne nieruchomości, które są ustalane w innym trybie i przez inne organy orzekające. Natomiast poprzez żądanie zmiany wpisów w ewidencji nie można dochodzić swoich praw czy roszczeń do gruntów, budynków i lokali. Prawa te należy ustalić na drodze postępowania sądowego. Dlatego też, skarżąca Gmina S. nie może w tym przypadku występować na prawach strony i skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nieważnościowego w przedmiotowej sprawie. Niezależnie od powyższego zdaniem Sądu organ zasadnie zauważył, iż powyższa okoliczność nie stanowi jedynej przyczyny, dla której wniosek złożony w przedmiotowej sprawie nie może zainicjować żądanego przez wnioskodawcę postępowania administracyjnego. Burmistrz Miasta i Gminy S. zwrócił się bowiem o stwierdzenie nieważności wpisu do operatu ewidencji gruntów miasta S. w jednostce rejestrowej oznaczonej nr [...] Wspólnota Sądowa w S., jako właściciela gruntów w niej wykazanych oraz dokonanej zmiany, polegającej na wpisaniu w odnowionej jednostce rejestrowej oznaczonej nr [...] Spółki Leśno- Gruntowej w S. jako właściciela gruntów - w miejsce Wspólnoty Sądowej oraz wpisu w operacie ewidencji gruntów w jednostkach rejestrowych oznaczonych nr [...] i [...] uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, których ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków nastąpiło w drodze czynności materialno-technicznej, a nie decyzją administracyjną. Skoro zatem instytucja stwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji administracyjnych oraz postanowień (przez odesłanie z art. 126 k.p.a.), do których stosuje się odpowiednio przepisy art. 156-159 k.p.a., żądanie stwierdzenia nieważności wymienionych wpisów dokonanych czynnością materialno- techniczną, nie może być skuteczne. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.