IV SA/Wa 1492/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał,, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2006 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z/s w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z/s w S. kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć)złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1492/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] maja 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2005r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podpiwniczonego z wbudowanymi usługami oraz z wbudowanym garażem, przewidzianej do realizacji na działkach o nr geod. [...] i [...] w S. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzja organu pierwszej instancji posiada wszystkie elementy określone przepisem art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 7171 ze zm.). Wymagania dotyczące interesów osób trzecich zostały określone w pkt 2 lit. d decyzji i stanowią, że inwestycja nie może pozbawiać osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wskazano też, że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Organ odwoławczy stwierdził, że warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostały ustalone w oparciu o przeprowadzoną zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. analizę obszaru obejmującego działki wskazane przez inwestora oraz działki sąsiednie co do funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji opracowany przez uprawnionego architekta M.B., zawierający załączniki w postaci mapy w skali 1:1000 oraz analizę funkcji został - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005r. - pozytywnie uzgodniony przez zarządcę drogi. Organ odwoławczy w odniesieniu do odwołania M.P. oraz odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej stwierdził, że nie zasługują w całości na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem, jednocześnie przy tym podniósł, iż w świetle art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami tej ustawy oraz z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy dla inwestora jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji, mającym na celu przesądzenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być na danym terenie zrealizowane przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany. W postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę właściwym organ dokona oceny z punktu widzenia ochrony interesów osób trzecich, rozważając podnoszone w odwołaniach kwestie: nasłonecznienia, spełnienia wymogów odległościowych ze względu na ochronę przeciwpożarową budynków sąsiednich, uciążliwości inwestycji ze względu na lokalizację miejsc parkingowych, takich jak hałas, drgania. Zdaniem organu nie ma znaczenia w sprawie zarzut M.P., że realizacja przedmiotowej inwestycji obniży wartość jej mieszkania, z tego względu, skoro decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego zastępuje ustalenia planu, to stosownie do treści art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym strona będzie mogła wystąpić ze stosownymi roszczeniami do inwestora, jeżeli na skutek realizacji inwestycji korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe, bądź istotnie ograniczone oraz gdy wartość nieruchomości ulegnie zmianie. Organ odwoławczy stwierdził nadto, nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia zasady " dobrego sąsiedztwa", bowiem z dokonanej analizy wynika, że przynajmniej jedna działka, dostępna jest z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, jest zabudowana w taki sposób, że było możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 10 § 1 kpa, art. 107, § 1 i 3 , art. 77 § 1 kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym § 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 54 w związku z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja organu pierwszej instancji narusza przepis art. 107 § 3 kpa, bowiem w jej podstawie prawnej wskazano jedynie przepis art. 59 ust.1 oraz art. 60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, gdy tymczasem z analizy uzasadnienia wynika, iż przy wydawaniu rozstrzygnięcia miały również zastosowanie inne przepisy, w szczególności art. 61 cyt. ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...). Podobnie organ drugiej instancji w sentencji zaskarżonej decyzji ograniczył się do wskazania podstawy procesowej wydania rozstrzygnięcia oraz powtórnego powołania art. 59 ust.1 oraz art. 60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem strony skarżącej nie wskazanie przez organów obu instancji w sentencji decyzji wszystkich zastosowanych przepisów, stanowiących podstawę ich wydania uniemożliwiło merytoryczne odniesienie się do rozstrzygnięcia w tym zakresie, co stoi w jaskrawej sprzeczności z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem strony skarżącej uzasadnienia decyzji wydanych przez oba organy Administracyjne nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 kpa, gdyż nie wyjaśniają dlaczego łączna powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki może zajmować 50 %, co stanowi 10% więcej niż średni wskaźnik zabudowy na danym terenie, i dlaczego powierzchnia biologicznie czynna może zajmować minimalnie 25 % terenu inwestycji. Organy nie wyjaśniły przesłanek jakimi kierowały się przy załatwieniu sprawy, naruszyły zasadę przekonywania, wynikającą z art. 11 kpa. Ponadto organ z naruszeniem art. 77 § 1 dokonał fragmentarycznej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, gdyż dopuszczając możliwość realizacji inwestycji liczbie kondygnacji od 5 do 11 nie dokonał ustaleń w oparciu o cały analizowany obszar, lecz jedynie w oparciu o zabudowę sąsiedniej działki [...]. Zdaniem strony skarżącej wyznaczenie granic obszaru analizowanego nastąpiło z naruszeniem § 3 ust.2 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., z tego względu, że linia analizowanego terenu wyznaczona na kopii mapy w pkt "d" ulega załamaniu, przez co nie obejmuje działek [...],[...] i [...] i tym samym pozbawia właścicieli tych działek czynnego udziału w tym postępowaniu administracyjnym. Naruszenie § 7 cyt. rozporządzenia w ocenie strony skarżącej polega na braku wskazania w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji, co nie jest tożsame z ustaleniem w decyzji jedynie liczby możliwych kondygnacji, gdyż różna wysokości kondygnacji będzie miała wpływ na ostateczne gabaryty budowli. Według strony skarżącej organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 54 ust.2 lita ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ stanowiąca załącznik do decyzji analiza stanu istniejącego jest pobieżna i nie odzwierciedla w całości zagospodarowania terenu sąsiedniego. Organy skoncentrowały uwagę na bezpośrednim otoczeniu terenu inwestycji od strony działki o nr [...] i nie uwzględniono, pomimo wniosku Spółdzielni, sposobu zagospodarowania terenu z drugiej strony działki inwestora , tj. m. in. działek o nr [...],[...],[...], na których wzniesione są pięcio - kondygnacyjne budynki skarżącej. Zdaniem strony skarżącej błędne są stwierdzenia organu odwoławczego, że zarzuty Spółdzielni mogą być zgłaszane dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę, skoro kwestionowana wysokość zabudowany ustalona w decyzji o warunkach zabudowy jest wiążąca dla projektanta, jak też dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, z tą samą argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i jako taka prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przede wszystkim podkreślić należy, iż warunkiem sine gua non rozstrzygania przez właściwy organ w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy w świetle art. 53 ust.1 w związku z art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest uprzednie zanalizowanie przez ten organ w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru. Wskazana analiza umożliwia bowiem dokładne formułowanie wniosków, co do sposobu ustosunkowania się do żądania inwestora i w razie pozytywnego rozstrzygnięcia właściwego ukształtowania treści decyzji o warunkach zabudowy. Z brzmienia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 1640, poz. 1588 ), zwanego dalej rozporządzeniem, expresis verbis wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy ( pkt 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( pkt 2). Z akt niniejszej sprawy wynika, że obowiązek sporządzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu został spełniony, nie mniej jednak należy podzielić zarzuty skargi, że analiza ta jest wadliwa, jako że wyznaczenie obszaru analizowanego zostało dokonane niezgodnie z wymogami określonymi w pkt 2 § 3 cyt. cytowanego wyżej rozporządzenia. Wadliwe określenie obszaru wokół działki, na której ma być realizowana inwestycja objęta wnioskiem inwestora przesądza o wadliwości ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Trafne podniosła strona skarżąca, że część tekstowa analizy stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji jest pobieżna i bardzo ogólnika przez co nie przedstawia stanu i charakteru zagospodarowania na działkach ( nieruchomościach) znajdujących się na terenie objętym analizą w sposób umożliwiający określenie dla planowanej inwestycji cech ( wymagań) wskazanych przepisami rozporządzenia, w tym: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ( § 5 ), szerokości elewacji frotowej ( § 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7), geometrię dachu ( kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu budynku ( § 8). Poza tym, na słusznie zwrócono uwagę w skardze, wadliwe określenie obszaru analizowanego dla planowanego przedsięwzięcia mogło pozbawić udziału w tym postępowaniu właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z działkami inwestora. Zgodzić się należy również ze skarżącą Spółdzielnią, że uzasadnienia rozstrzygnięć obu instancji nie spełniają wymogów wynikających z art. 107 § 3 kpa z uwagi na brak wyjaśnienia jakimi przesłankami kierowano się przy ustalaniu poszczególnych warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w szczególności, że sporządzona analiza nie odpowiada przepisom powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. W końcu wypada zwrócić uwagę, że rozstrzygające w niniejszej sprawie organy niewystarczająco zbadały zaistnienie w sprawie uzgodnień wymaganych brzmieniem art. 60 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 4 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro w uzasadnieniach wydanych decyzji organy przemilczały kwestie przeznaczenia terenu planowanej inwestycji w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy , o której mowa w art. 88 ust.1. Poczynione powyżej wywody wskazują, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak również prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa- w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji, po prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego i przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniając przy tym wymogi wynikające z cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wyda stosowną decyzję, przedstawiając w jej uzasadnieniu motywy podjętego rozstrzygnięcia. Z tych podanych powyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.