IV SA/Wa 1494/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9n ust. 1, 2 i 3, art. 9p ust. 2, art. 9x ust. 1 pkt 3 i 4, art. 9zb ust. 1 i art 9zc ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2013, poz. 1399, dalej: u.c.p.), po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 500 zł, za nieprzekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych od stycznia do czerwca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że dostrzegł wady w decyzji organu I. instancji w postaci braków w jej uzasadnieniu, zarówno faktycznym jak i prawnym, nie są to jednak wady nie dające się konwalidować na etapie postępowania odwoławczego, dlatego nie prowadzą one do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Dalej SKO podało, że zgodnie z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 z załącznikami, a konkretnie częścią VIII załącznika -Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 (pkt 2.3.1., 2.3.2, 2.3.3., 2.4.2. ) w przypadku braku w wyznaczonych regionach gospodarki odpadami komunalnymi, regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów lub gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn, wyznacza się instalację przewidzianą do zastępczej obsługi regionów. Instalacją regionalną do mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (MBP) do obsługi regionu [...] jest Instalacja do biostabilizacji odpadów komunalnych (biosuszenie) w m. K. , gm. W. - "U." sp. z o.o. o mocy przerobowej części biologicznej 100 000 Mg/rok i mechanicznej: 80 000 Mg/rok (RIPOK). Z kolei sortownia odpadów w M. o mocy przerobowej 5 000 Mg/rok - "B." sp. z o.o., jest instalacją do zastępczej obsługi regionu [...], a wg nomenklatury zastosowanej w WPGO dla [...], jest instalacją zastępczą, do czasu wybudowania RIPOK. Instalacja zastępcza do czasu wybudowania RIPOK została zdefiniowana jako "pozostałe instalacje i urządzenia mobilne niespełniające wymagań definicji instalacji regionalnej i nieposiadające decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanych przed 1 stycznia 2012 roku dla rozbudowy/modernizacji instalacji". W niniejszej sprawie ustalono, co potwierdzają same wyjaśnienia spółki, że odpady komunalne o kodzie 20 03 01 były odbierane od właścicieli nieruchomości w oparciu o indywidualne umowy zawarte w większości z półrocznym wyprzedzeniem, a ustalona cena za odbiór odpadów uwzględniała koszt przetwarzania według kosztów przetwarzania odpadów w spółce B. sp. z o.o.. Warunki umowy i cena przyjęcia odpadów nie segregowanych do przetworzenia i zaproponowane ceny w instalacjach regionalnych znacznie przewyższały koszty przetwarzania w spółce B. , co spowodowałaby brak opłacalności odbioru odpadów, a zmiana ceny odbioru wiązałoby się również z koniecznością wypowiadania umów i problemami z okresem wypowiedzeń. Świadomość, że z dniem 1.07.2013 r. zmienia się system zbierania i ponoszenia opłat za zabieranie i przetwarzanie odpadów komunalnych skłonił spółkę do nie robienia zamieszania i wprowadzania zmian na tak krótki okres. Kolegium wskazało, że odpady komunalne o kodzie 20 03 01 nie zostały przekazane do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych z powodu nieopłacalności takiego działania dla B. sp. z o.o. Dla regionu [...] został wyznaczony stosowny RIPOK i brak jest dowodów na to aby instalacja ta, prowadzona przez "U." sp. z o.o, o uległa awarii lub nie mogła przyjmować odpadów z innych przyczyn. Nie zaszły więc przesłanki, aby odpady komunalne mogły być przekazywane do wyznaczonych instalacji zastępczych. Przetwarzanie ich przez skarżącą we własnej sortowni było spowodowane jedynie względami ekonomicznymi. Analiza sytuacji faktycznej i prawnej w niniejszej sprawie doprowadziła organ odwoławczy do następujących wniosków. B. sp. z o.o. nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku w zakresie przekazywania odpadów do właściwego RIPOKu i uczyniła to, jak należy domniemywać, wyłącznie z powodu nieopłacalności takiego rozwiązania. Organ I instancji zobligowany był zatem do wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary, co też uczynił. Zdaniem Kolegium nie sposób się zgodzić, że organ nie musiał takowej kary wymierzać. Z powołanych w rozstrzygnięciu przepisów wynika jasno, że organ właściwy karę nakłada, a nie może nałożyć. W zakresie uznania organu pozostała jedynie wysokość kary, ograniczona widełkami od 500 zł do 2000 zł. W niniejszej sprawie organ wymierzył karę w najniższej możliwej wysokości tj. 500 zł. Zgodnie z przepisami organ przy ustaleniu wysokości kary bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Co do wysokości samej kary, organ I instancji co prawda nie wypowiedział się wprost czy wzięte zostały pod uwagę wymienione okoliczności, ale z uwagi na wymierzenie kary w najniższym dopuszczalnym wymiarze i w związku z zasadą zakazu "reformartionis in peius" wyrażoną w art. 139 Kpa nie jest to okoliczność pozwalającą na eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana: 1. Z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji: - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegającym na nierozważeniu przez organ statusu instalacji, do której były przekazywane odpady - instalacji znajdującej się w M. , która według Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012- 2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023, posiada status "instalacji zastępczej do czasu wybudowania instalacji regionalnej, 2. Naruszeniem przepisów prawa materialnego: - art. 9e ust. 1 pkt 2 z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku gminach (dalej u.c.p.) w powiązaniu z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odpady należy w każdym przypadku przekazywać do instalacji regionalnej (RIPOK), - art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że karę należy nałożyć w każdym wypadku nieprzekazania odpadów do instalacji regionalnej. W uzasadnieniu skarżąca podała, że organy obu instancji całkowicie pominęły w rozważaniach istnienie kategorii instalacji zastępczych do czasu wybudowania instalacji regionalnych, a kategoria taka expressis verbis została wprowadzona Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 (dalej: WPGO) Instalacja do której były przekazywane odpady, tj. instalacja znajdująca się w M.i prowadzona przez B. Sp. z o.o., należy właśnie do kategorii tychże kwalifikowanych instalacji zastępczych. Bez wątpienia instalacja w M. do której były przekazywane odpady jest instalacją do czasu uruchomienia instalacji regionalnych i w związku z tym należy podnieść, zdaniem skarżącej, że: 1) tylko instalacja zastępcza do czasu uruchomienia instalacji regionalnych może ulec przekształceniu w RIPOK, tym samym uzyskuje kwalifikowany charakter, nie jest zwykłą instalacja zastępczą, a instalacją mogącą być RIPOK; 2) obiekt w M. do którego były przekazywane odpady objęty jest ważną "decyzją środowiskową" - decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydaną przez Burmistrza M. po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym; należy również dodać, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie w/w. decyzji został wydany pozytywny raport oceny oddziaływania na środowisko; instalacja w M., w świetle wydanej decyzji środowiskowej, może ubiegać się o status RIPOK; 3) WPGO wyraźnie kwalifikuje instalację w M. jako element Zintegrowanego Systemu Gospodarki Odpadami Komunalnymi. W związku z powyższym instalacja w M. znajdująca się na terenie regionu [...], do której były przekazywane odpady, dzięki posiadaniu statutu instalacji "do czasu wybudowania instalacji regionalnych" z możliwością przekształcenia w RIPOK, uzyskaniu decyzji środowiskowej, która determinuje funkcję instalacji - instalacja mogąca zostać przekształcona w RIPOK, a także wobec wcielenia tejże instalacji do ZSGOK nie można kwalifikować w przedmiotowej sprawie instalacji w M. jako instalacji do której odpady nie mogły być przekazane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm. - u.c.p.), przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest decyzją związaną, jedynie ustalenie wysokości kary podlega uznaniu organu administracji publicznej. Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżąca nie przekazywała w okresie od stycznia do czerwca 2013 r. do regionalnej instalacji do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Potwierdza to m.in. pismo Zakładu Usług Komunalnych U. z dnia [...] marca 2014 r. Ponadto w piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. wskazano, że z ustaleń kontroli przeprowadzonej w firmie B. w dniach [...] grudnia 2013 r i [...] stycznia 2014 r. wynika, że B. przekazuje od stycznia 2013 r. odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu gminy S. zmieszane odpady komunalne do własnej instalacji sortowni w M.. Sortownia ta ma status instalacji zastępczych dla Regionalnych Instalacji Odpadów Komunalnych. W ocenie Sądu, przekazując odpady komunalne, odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu gminy S., do prowadzonej przez siebie instalacji, która nie jest instalacją regionalną do przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...] Spółka postąpiła wbrew nakazowi ustawowemu, zatem za prawidłowe należy uznać wszczęcie i prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w związku z tym zachowaniem. Treść art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p. przewiduje jednoznacznie brzmiący obowiązek skierowany do podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Prowadzona przez skarżącą spółkę instalacja do przetwarzania odpadów w M., wymieniona jest jako instalacja zastępcza do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...] gospodarki odpadami komunalnymi. Z prawidłowych ustaleń organu II instancji wynika, że instalacja do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K., gm. W., zarządzana przez Zakład Usług Komunalnych "U." Sp. z o.o. w M., wskazana jest w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012 - 2017 z uwzględnieniem lat 2018 - 2023, jako regionalna instalacja dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu [..]. Oznacza to, że po jej uruchomieniu, Spółka odbierająca odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w regionie [...] nie mogła przekazywać tych odpadów do instalacji posiadającej status instalacji zastępczej do czasu uruchomienia regionalnej instalacji. Zgodnie bowiem z art. 9l ust. 2 u.c.p., jedynie w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja zastępcza, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady. Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Istnieje zatem obowiązek oddawania odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a nie do instalacji mającej status instalacji zastępczej, o ile podmiot prowadzący instalację wskazaną nie odmówi ich przyjęcia (z powodu awarii lub z innych przyczyn). Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej, w wyniku jedynie własnej oceny, czy są ku temu spełnione przesłanki. Skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania. Z akt sprawy nie wynika, by strona skarżąca spotkała się z odmową ze strony prowadzącego instalację do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K. gm. W., przyjęcia odpadów ani z informacją, że regionalna instalacja uległa awarii lub że zachodzą inne przyczyny, z powodu których ww. regionalna instalacja nie przyjmie odpadów. Wbrew twierdzeniom skarżącej, rozstrzygając sprawę Kolegium rozważyło status prowadzonej przez skarżącą instalacji w M., do której były przekazywane odpady, co wynika z uzasadnienia decyzji SKO. Jednocześnie podkreślić należy, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest władny oceniać postanowień zawartych w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. Wobec tego jeśli instalacja do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K., gm. W.została wskazana w tym miejscowym akcie prawnym jako regionalna instalacja dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu [...], to w świetle przywoływanych przepisów strona skarżąca miała obowiązek przekazywać do niej zmieszane odpady komunalne. Ponadto jak już wyżej wspomniano, nie zachodziły przesłanki uzasadniające przekazywanie tych odpadów do instalacji zastępczej, prowadzonej przez skarżącą spółkę. Stwierdzić zatem należy, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak o procesowego okazały się niezasadne. Jednocześnie Sąd nie dostrzegł w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi z urzędu. Także wysokość nałożonej kary mieści się w zakresie przewidzianym w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.