IV SA/Wa 1495/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016r. o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Stan faktyczny sprawy jest następujący: B. K. (dalej także: "skarżąca") pismami z dnia 7 i 13 stycznia 2016r. wystąpiła do organu z wnioskiem "o wyegzekwowanie realizacji sposobu użytkowania nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działki nr [...], [...] i [...]. Pisma te stanowiły trzecie w kolejności pisma z tożsamymi zarzutami. Burmistrz Miasta [...] wydając decyzję o odmowie wszczęcia postępowania stwierdził, że kontrola czy realizacja inwestycji jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016r, poz. 778), dalej jako u.p.z.p., należy do powiatowego inspektora nadzoru budowalnego. Z tego względu konieczna jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła B. K. wskazując m. in. na naruszenie art. 61 a k.p.a. w zw. z art. 59 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ przytoczył brzmienie art. 61 a § 1 k.p.a. ze wskazaniem, że w niniejszej sprawie postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Stwierdził, że w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpoznania żądania w trybie administracyjnym przez właściwy rzeczowo organ administracji. Uznał, że nie występuje podstawa prawna w sprawie wyegzekwowania realizacji sposobu zmiany użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo-handlowy, na działkach nr ew. [...], [...] i [...] położonych przy ul [...] w miejscowości [...], stanowiących własność L. B. - przez organ gminy. Nie istnieje przepis prawa, który dawałby podstawę do wszczęcia przez ten organ jako organ właściwy rzeczowo postępowania administracyjnego. Skoro zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w oparciu o zgłoszenie dokonane na podstawie norm prawa budowlanego, to kontrola realizacji tej inwestycji należy do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Powołany natomiast w zażaleniu art. 59 u.p.z.p. daje kompetencje burmistrzowi miasta w innych sytuacjach, nie związanych z okolicznościami faktycznymi rozpatrywanej sprawy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. K.. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta [...] oraz przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucono naruszenie art. 61 a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 59 u.p.z.p. poprzez zanegowanie kompetencji przysługujących Burmistrzowi na mocy powyżej powołanego przepisu, a także naruszenie zasad postępowania administracyjnego poprzez brak wnikliwej analizy materiału dowodowego. Z uzasadnienia skargi wynika, że spór sprowadza się do tego, że skarżąca kwestionuje zaświadczenie wydane przez Burmistrza Miasta [...] o zgodności inwestycji polegającej na zmianie użytkowania spornego budynku z obowiązującym planem miejscowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Otóż podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pamiętać przy tym należy, że w przypadku odmowy wszczęcia w tym trybie postępowania administracyjnego organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Jak wynika z treści powołanego przepisu ustawodawca, mówiąc o "innych uzasadnionych przyczynach" uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego, posłużył się pojęciem niezdefiniowanym. Nie zawarł nawet przykładowego katalogu takich przyczyn. Jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jako wskazaną przeszkodę należy także uznać ocenę żądania wniosku w sposób oczywisty nie wypełniającą dyspozycji normy prawa materialnego, co wynika ze wstępnego badania wniosku. W niniejszej sprawie skarżąca konsekwentnie zwalcza inwestycję polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo-handlowy, na działkach nr ew. [...], [...] i [...] położonych przy ul [...] w miejscowości [...], stanowiących własność L. B., która to zmiana dokonała się na podstawie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w [...] z dnia [...] lipca 2015r. znak [...]. Analiza całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach administracyjnych wskazuje na bezzasadność skargi. Jednak należy podkreślić, że w omawianej sytuacji procesowej, motywy, którymi kierował się organ administracji – zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i rozwinięte w odpowiedzi na skargę - nie wszystkie mogły zostać zaakceptowane. Organ bowiem podaje jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania okoliczność, że nie jest organem właściwym rzeczowo do prowadzenia postępowania w sprawie oceny, czy kwestionowana zmiana sposobu użytkowania budynku została dokonana w zgodzie z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z przepisami u.p.z.p. Z takim stanowiskiem generalnie nie sposób się zgodzić. Powołana bowiem jako podstaw prawna rozstrzygnięcia art. 61 a k.p.a. nie przewiduje, aby możliwa była odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu braku właściwości rzeczowej lub miejscowej organu administracji publicznej. W takim bowiem wypadku organ nie odmawia wszczęcia postępowania, lecz przekazuje podanie zainteresowanego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. organowi właściwemu. W rozpatrywanie sprawie jednak stan faktyczny jest skomplikowany bowiem pomiędzy organami nadzoru budowlanego, a organami właściwymi w sprawach zagospodarowania przestrzennego były przekazywane pisma skarżącej do rozpatrzenia wedle właściwości. Skarżąca już uprzednio występowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o skontrolowanie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku . W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego przekazał wystąpienie z dnia 10 października 2015r. do Burmistrza Miasta [...]. Z kolei tenże organ kwestie zbadania przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowalnego w toku spornej inwestycji przekazał pismem z dnia 5 listopada 2015r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wskazując jako podstawę prawną art. 65 § 1 k.p.a. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. o umorzeniu postępowania ze względu na brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane. Z tego względu wniosek skarżącej kwestionujący zasadność zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa budowlanego został rozpatrzony przez właściwy rzeczowo i miejscowo organ administracji publicznej. Należy zatem skonkludować, że prawa skarżącej do załatwienia sprawy administracyjnej nie zostały naruszone, choć wynik sprawy należy uznać za niekorzystny dla strony. W niniejszej sprawie jednak wtórne znaczenie ma kwestia właściwości organu administracji do rozpatrzenia wniosku. Jak wynika z twierdzeń strony oraz wskazywanego w zażaleniu przepisu prawa, swoje żądanie opierała ona na normie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Bezspornie zatem Burmistrz Miasta [...] jest właściwym organem administracji do rozpatrzenia podania strony opartego na normie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zatem wyjaśnienia zawarte w zaskarżonym postanowieniu koncentrujące się na tym, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo-handlowy należy do właściwości organów nadzoru budowlanego pozostają poza istotą sprawy. Skarżąca bowiem żądała zbadania przez organ właściwy w sprawie planowania i zagospodarowania czy owa zmiana zagospodarowania nastąpiła po otrzymaniu przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy czy też bez jej uzyskania. Przedmiotem sprawy zatem nie jest weryfikacja zgłoszenia dokonanego przez inwestora w trybie 71 ust. 2 prawa budowalnego, do czego w istocie burmistrz nie posiada kompetencji. Jeśli natomiast chodzi o zastosowanie przez organ gminy środków prawnych, o których mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. należy podkreślić – co wynika jasno z tej normy – że badanie w tym trybie dokonanej już zmiany zagospodarowania terenu dotyczy wyłącznie kwestii czy została ona dokonana po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie dla działek, na których położona jest sporna inwestycja obowiązuje plan miejscowy, co stanowi element stanu faktycznego niekwestionowany i poza wszelkim sporem. U.p.z.p. natomiast całkowicie rozdzieliła zastosowanie instytucji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Przy czym nie występuje równorzędność pomiędzy tymi dwiema podstawami zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie przyznaje się pierwszeństwo i podstawowe znaczenie instytucji planu miejscowego, ze względu na jego charakter aktu prawa miejscowego służącego m.in. ustaleniu przeznaczenia terenu, nawet przy braku jego obligatoryjności. Jednym ze skutków takiego podejścia jest odmawianie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w jej dwóch formach: decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy – art. 4 ust. 2) charakteru substytutu planu miejscowego. Niemniej jednak uchwalenie planu oznacza, że obowiązuje na tym terenie porządek prawny w zakresie zagospodarowania i przestrzeni wyznaczony jedynie przez plan i wobec tego niedopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to na potrzeby tej konkretnej sprawy, że postępowanie w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie mogłoby zakończyć się jakimkolwiek rozstrzygnięciem uwzględniającym roszczenie strony skarżącej. Organ gminy jest bowiem pozbawiony jakichkolwiek władczych działań w oparciu o omawianą normę prawną, gdyż dla obszaru obowiązuje plan miejscowy. Zatem w sposób oczywisty i bezsporny widoczne są przeszkody do rozpatrywania wniosku skarżącej. Faktem jest, że bardziej właściwą formą procesową załatwienia sprawy byłoby wszczęcie postępowania i następnie jego umorzenie ze względu na bezprzedmiotowość. W tej jednak konkretnej sprawie, ze względu na materiał jakim dysponował organ oraz jego wcześniejsze działania, należy uznać, że co prawda doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., które jednak nie miało najmniejszego wpływu na wynik sprawy. Uzyskanie bowiem przez skarżącą działań organu gminy na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. mających na celu zwalczenie zmiany sposobu użytkowania dokonanej przez L. B., byłoby niemożliwe. W kwestii podstawowego zarzutu skargi jakim jest kwestionowanie zaświadczenia Burmistrza o zgodności inwestycji przeprowadzonej przez L. B. z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego należy podkreślić, że takiego żądania skarżąca nie sformułowała na etapie postępowania administracyjnego. Konsekwentnie natomiast zwalczała sporną inwestycję i domagała się wszczęcia postępowania ze względu na dyspozycję art. 59 u.p.z.p. W żadnym zakresie nie formułowała wniosku odnoszącego się do zaświadczenia o zgodności planowanej inwestycji (obecnie zrealizowanej) z planem miejscowym. Ta kwestia została po raz pierwszy podniesiona w skardze do Sądu wojewódzkiego. Tymczasem Sąd ten nie prowadzi postępowania administracyjnego, lecz jedynie dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego względu nowe żądanie skarżącej nie mogło podlegać rozpatrzeniu przez sąd administracyjny. Sąd administracyjny jedynie władny był dokonać oceny załatwienia sprawy przez organ administracyjny w graniach wniosku złożonego przed organem, nie zaś przed Sądem. Z tych wszystkich względów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a.