IV SA/Wa 1497/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu odwołania A. C. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. nr [...] z dnia [...] lutego 2005r. o ustaleniu treści aktu zgonu O. R. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] lutego 2005r. A. C. złożyła wniosek o ustalenie treści aktu zgonu córki O. R. W tym samym dniu Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w G. wydał decyzję nr [...] w trybie art. 70 ustawy z dnia 29 września 1986r. Prawo o aktach stanu cywilnego ustalającą treść aktu zgonu wymienionej O. R. Przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o kopię zaświadczenia wystawionego przez koronera w dniu [...] grudnia 2004r. potwierdzonego za zgodność z prawem miejsca wystawienia przez Wicekonsul w Konsulacie Generalnym RP w L., tłumaczenia niniejszego dokumentu na język polski dokonanego przez tłumacza przysięgłego, kopii pisma z Konsulatu Generalnego RP w L. z dnia [...] listopada 2004r. informującego o zgonie kobiety oraz odpisu zupełnego aktu urodzenia nr [...], sporządzonego w Urzędzie Stanu Cywilnego w G. na imiona i nazwisko: O. R. W dniu [...] lutego 2010r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek A. C. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] ustalającej treść aktu zgonu, który organ załatwił poprzez wydanie w dniu [...] kwietnia 2010r. decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Wojewoda uznał, że decyzja została wydana o właściwe przepisy prawa materialnego, a dokumentacja zebrana przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego mogła stanowić podstawę wydania decyzji ustalającej treść aktu zgonu w trybie art. 70 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. C. podnosząc m. in., że nie zostały zachowane zasady związane ze sporządzaniem aktu zgonu, a nadto nie była ona osobą uprawnioną do dokonania zgłoszenia zgonu. Rozpatrując sprawę Minister uznał, że ustalenia poczynione przez Wojewodę zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego są wyczerpujące. Na wstępie organ omówił specyfikę postępowania nieważnościowego, którego celem nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz weryfikacja rozstrzygnięcia z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zdaniem strony decyzja ustalająca treść aktu zgonu dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa. W ocenie organu A. C. składając wniosek zakreśliła granice postępowania w ramach żądania ustalenia treści aktu zgonu córki z uwagi na fakt jej zgonu poza granicami kraju i brak rejestracji tego zdarzenia w zagranicznym urzędzie stanu cywilnego. Zasadnie uznano art. 70 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego za materialną podstawę żądania. Ponieważ procedura sporządzenia polskiego aktu zgonu w trybie art. 70 wymienionej ustawy jest szczególnym rodzajem rejestracji stanu cywilnego, nie mają do niej zastosowania regulacje dotyczące zgłoszenia zgonu i sporządzenia aktu zgonu w zwykłym trybie. Tym samym argumentacja podniesiona w odwołaniu w tym zakresie jest bezzasadna. Należy rozróżnić pierwotną i wtórną rejestrację stanu cywilnego. Pierwotny sposób rejestracji przeznaczony jest wyłącznie dla zdarzeń mających miejsce w kraju. Wszystkie zdarzenia mające miejsce poza granicami Polski rejestrowane są w ramach wtórnej rejestracji, a jednym ze sposobów jest tryb przewidziany w art. 70 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego. Z kolei warunkiem dopuszczalności zastosowania trybu z art. 70 ustawy i zarejestrowania w polskiej księdze stanu cywilnego zgonu mającego miejsce za granicą jest brak zarejestrowania tego zdarzenia w zagranicznym urzędzie stanu cywilnego. Zgodnie z art. 22 ustawy kierownik urzędu stanu cywilnego jest zobowiązany żądać od wnioskodawcy dowodów potwierdzających prawdziwość zdarzenia, które ma być zarejestrowane w polskich księgach stanu cywilnego. Taki dowód w przedmiotowym postępowaniu stanowiły: Kopia zaświadczenia tymczasowego brytyjskiego koronera z dnia [...] grudnia 2004r. o zgonie I. R., na której Konsul RP w L. dokonał legalizacji wraz z oryginałem tłumaczenia na język polski, dokonanym przez tłumacza przysięgłego, kopia pisma z Konsulatu Generalnego RP w L. z dnia [...] listopada 2004r. informująca o zgonie i potwierdzona za zgodność przez pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz odpis zupełny aktu urodzenia. W ocenie organu powyższe dokumenty mogły stanowić podstawę wydania decyzji w tym szczególnym trybie, przepis nie wskazuje katalogu dokumentów niezbędnych do dokonania ustaleń. Istotą postępowania jest ustalenie stanu faktycznego poprzez zebranie materiału dowodowego potwierdzającego fakt zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 70 ustawy. Analiza zebranej w sprawie dokumentacji nie wykazała także niewłaściwej identyfikacji osoby zmarłej. Zaświadczenie koronera sporządzone jest co prawda na imiona i nazwisko I. R., urodzona [...] października 1978r., to w zestawieniu z aktem urodzenia zupełnym oraz treścią wniosku, dokumenty te pozwoliły na ustalenie prawidłowych danych osoby zmarłej tj. O. R., urodzonej [...] października 1978r. Niezgodność zapisu pierwszego imienia w zaświadczeniu koronera z zapisami aktu urodzenia wynika ze zmiany imion tej osoby dokonanej w dniu [...] marca 2004r. Analizując decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego z dnia [...] lutego 2005r. o ustaleniu treści aktu zgonu w kontekście przesłanki niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 kpa) organ podniósł, że niewykonalność musi istnieć w chwili jej wydania i musi mieć charakter trwały. Organy nie dopatrzyły się takiej podstawy, a ponadto w dniu wydania przedmiotowej decyzji nie istniały przeszkody w jej wykonaniu. Na jej podstawie został sporządzony akt zgonu O. R., który miał służyć m in. do pochówku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. C., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Jednocześnie zawarła wniosek o sprostowanie decyzji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010r. oraz podniosła, że żądała stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej treść aktu zgonu również ze względu na naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 kpa i nadal podtrzymuje ten zarzut. Dalej wywodzi, że organ nieodpowiednio ustosunkował się do sprawy, zarówno formalnie, jak i merytorycznie. Przede wszystkim zgadza się, że Kierownik USC mógł omawianą decyzję wydać na jej wniosek, a także w oparciu o zgromadzone dokumenty. Skarżąca przytacza treść art. 70 oraz 72 ustawy i wywodzi w oparciu o art. 72 ust. 3 ustawy, że zgłoszenie faksowe do [...] Urzędu Wojewódzkiego nie było to zgłoszenie o zgonie, brak także dokumentu protokołu zgłoszenia od konsula i przez konsula, o którym mowa w art. 72 ust. 3 ustawy. W tymczasowym zgłoszeniu nie podano miejsca – miejscowości zdarzenia oraz przyczyny zgonu. Skarżąca wywodzi, że co prawda rozdział 8 dotyczy szczególnych wypadków rejestracji stanu cywilnego, to jednak nie można pomijać treści innych przepisów tej ustawy (art. 66 ust. 2, art. 16, art. 64 ust. 1). Organ oparł się na wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2005r. a zgłaszająca nie była obecna w tym czasie w Londynie, a zatem moc dowodowa tego dokumentu jest "żadna". Błędnie Konsul przyjął, że stwierdzenia tożsamości dokonał właściciel domu, podczas gdy był to jeden z lokatorów budynku, zamieszkujący tam czasowo. Dalej skarżąca stwierdza, że postępowanie koronera zakończyło się, a ustalenia były inne w porównaniu do tych z zaświadczenia tymczasowego. "Przyczyny nie ma, okoliczności, miejsce i czas są inne". Prowadzi to do stwierdzenia, że omawiane zdarzenie objęte aktem zgonu nie nastąpiło. W dalszym ciągu skargi przytacza art. 19 ustawy i stwierdza, że w takiej sytuacji zgłoszenie zgonu nie należało do niej. Ona mogłaby zgłosić jedynie ustnie. Przytacza art. 30 ustawy i stwierdza, że w zaświadczeniu stwierdzono zdarzenie niezgodne z prawdą, "co okazało się". Na zakończenie przytacza art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 listopada 1965r. Prawo prywatne międzynarodowe. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Mając tak określony zakres kontroli aktów wydawanych przez organy administracji publicznej Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa materialnego, jak również procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku rozważaną przez organ II instancji podstawą stwierdzenia nieważności decyzji był art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 156 § 1 pkt 5 kpa przewidujący sankcję nieważności w sytuacji gdy decyzja jest niewykonalna i owa niewykonalność ma charakter trwały. Skarżąca w skardze podniosła, że pierwotnie zarzucała również jeszcze jedną podstawę nieważności, a mianowicie przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Norma ta przewiduje nieważność decyzji administracyjnej w wypadku gdy zawiera ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Prawdą jest, że odnośnie tej podstawy nieważności Minister nie wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Zwrócić jednak należy uwagę, że w odwołaniu skarżąca stwierdziła, że popiera wniosek o stwierdzenie nieważności jedynie w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa. Strona na każdym etapie postępowania może zmodyfikować swój wniosek, tudzież zrezygnować z określonych podstaw żądania, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Tym samym niezrozumiałe jest stanowisko A. C. w skardze do sądu, że podtrzymuje jako podstawę nieważności pkt 7), skoro na etapie postępowania administracyjnego wypowiedziała się w tej kwestii z sposób wyraźny. Nie mniej jednak organ administracji z urzędu miał obowiązek zbadać również tę podstawę nieważności, co też uczynił. Nie zawarł co prawda oddzielnych rozważań w tej materii, jedynie stwierdził w końcowym fragmencie uzasadnienia, że nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego oraz przepisy proceduralne. Ponadto gdyby nawet uznać, że w tym zakresie Minister naruszył przepisy postępowania, naruszenie owo nie mogłoby mieć wpływu na wynik sprawy. Kwestia podstawy nieważności z pkt 7) została dokładnie omówiona przez Wojewodę [...] i argumentacja tam podana wskazuje, że również ta przesłanka nieważności nie występuje. Można co prawda również wywodzić, że w ten sposób została przez Ministra naruszona zasada dwuinstancyjności dająca stronie prawo, aby ta sama sprawa została dwukrotnie zbadana przez dwa różne organy administracji w całym jej całokształcie, nie mniej jednak owo naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie istnieje bowiem żaden przepis, z którego wynikałoby, że z określonych w nim przyczyn decyzja Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. byłaby nieważna. Przechodząc do podstawy nieważności jaką jest rażące naruszenie prawa należy stwierdzić, że koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi, faktami. W ocenie Sądu zasadnie organy przyjęły, że przyjęta w decyzji z dnia [...] lutego 2005r. podstawa prawna była prawidłowa, a także że nie doszło przy zastosowaniu art. 70 ustawy z dnia 29 września 1986r. Prawo o aktach stanu cywilnego (tj. Dz. U. z 2004,Nr 161, poz. 1688 ze zm.), zwane dalej ustawą, do rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim trafnie organy przyjęły, że ustawa przewiduje w rozdziale 8 szczególne wypadki rejestracji stanu cywilnego i tak art. 70 stanowi, że urodzenie, zawarcie małżeństwa lub zgon, które nastąpiły za granicą i nie zostały zarejestrowane w zagranicznych księgach stanu cywilnego, można zarejestrować w polskich księgach stanu cywilnego. Z istoty takich zdarzeń, wbrew wywodom zawartym w skardze, nie można stosować do nich bezwzględnie wszystkich reguł, w tym zwłaszcza terminów oraz sposobów zgłaszania właściwych do zgonów, które nastąpiły na terytorium RP. Bezsporne jest, że w tych wypadkach znajdą zastosowanie regulacje zawarte w rozdziale 7 ustawy, na które powołuje się skarżąca. Właśnie w wypadku, gdy następuje zgon osoby i zdarzenie to ma miejsce za granicą, a jednocześnie nie zostało zarejestrowane w zagranicznych księgach stanu cywilnego, przewidziany został ten szczególny tryb. Należy odróżnić ten tryb od sytuacji przewidzianej w art. 72 ustawy kiedy to istnieje przeszkoda do rejestracji zgonu obywatela polskiego w zagranicznym urzędzie stanu cywilnego i z tego powodu zgłoszenia takiego dokonuje konsul lub odpowiednio umocowany pełnomocnik. Skarżąca w skardze powołuje się na jej zdaniem wadliwości w zgłoszeniu przedmiotowego zgonu przez konsula, tymczasem myli w tym wypadku tryby rejestracji zgonu. Otóż rejestracja zgonu jej córki miała miejsce w oparciu o art. 70 ustawy, a skarżąca jako osoba najbliższa przebywając w kraju była uprawniona do zgłoszenia rejestracji tego zgonu. Uprawnienie to należy wywieść z art. 65 ust. 1 pkt 2) ustawy, który tutaj akurat znajdzie zastosowanie. Wystarczającą przesłanką był fakt nie zarejestrowania zgonu w zagranicznych księgach stanu cywilnego. Jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę brak rejestracji zgonu w zagranicznych księgach stanu cywilnego nie był wynikiem istnienia przeszkody do rejestracji, o jakiej stanowi art. 72 ustawy. Odnotowanie niniejszego zgonu w brytyjskich księgach, zgodnie z procedurą obowiązującą w W., następuje po zakończeniu postępowania koronerskiego. Tymczasem skarżąca nie mogła czekać tyle czasu, bowiem konieczny był pochówek córki, a w świetle prawa krajowego byłby on niemożliwy bez aktu zgonu. Tym samym w ocenie Sądu nie można czynić organowi zarzutu, że przyjęcie jako podstawy prawnej rejestracji zgonu normy art. 70 ustawy spowodowało stan rażącego naruszenia prawa. Istotą w takiej sprawie jest dokonanie rejestracji zgodnie z faktami, które miały miejsce. Z twierdzeń zawartych w skardze (str. 3) można wywieść, że A. C. generalnie poddaje w wątpliwość samo zdarzenie, jakim jest fakt zgonu córki na [...]. Dalszą kwestią jest pewna niekonsekwencja stanowiska skarżącej. W skardze twierdzi, że omawiana decyzja mogła zostać wydana na jej wniosek, a także iż przyjęte dokumenty mogły stanowić podstawę ustaleń podczas gdy cała koncepcja odwołania od decyzji organu I instancji opierała się na negowaniu właśnie możliwości złożenia przez nią wniosku, a dalej podważała formę, jak i w konsekwencji treść dokumentów, na podstawie których dokonano rejestracji zgonu. W dalszej części skargi A. C. ponownie kwestionuje możliwość wystąpienia przez nią z wnioskiem o ustalenie treści aktu zgonu córki. Tego rodzaju zmienność argumentacji powoduje, że organy, jak i Sąd miały niejako utrudnione zadanie próbując odczytać stanowisko skarżącej. Skarżąca powołuje art. 30 ustawy i wywodzi, że akt zgonu został wystawiony niezgodnie z prawdą. Potwierdza to w ocenie Sądu intencje skarżącej, że nie doszło w ogóle do zgonu córki. Przywołany przepis stanowi, że akt stanu cywilnego unieważnia się, jeżeli stwierdza zdarzenie niezgodne z prawdą. W postępowaniu tym, które może toczyć się wyłącznie przed sądem powszechnym bada się zupełnie inne przesłanki niż w obecnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W świetle akt sprawy wydaje się, że przywołany tryb art. 30 ustawy pełniej mógłby wyjaśnić wątpliwości skarżącej. Przy czym sąd administracyjny w żaden sposób nie przesądza, że postępowanie przed sądem powszechnym mogłoby zakończyć się zgodnie z oczekiwaniami skarżącej. Odnośnie prawidłowości postępowania dowodowego należy wskazać, że art. 70 ustawy nie wypowiada się w tym zakresie. Nie sposób zatem uznać, aby ewentualne wadliwości w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego mogły spowodować rażące naruszenie przywołanego przepisu. W szczególności jakie dokumenty i dowody mogą stanowić podstawę do wydania takiej decyzji. Organ nadzoru trafnie wywodzi w zaskarżonej decyzji, że art. 70 nie wskazuje katalogu dokumentów niezbędnych do dokonania ustaleń faktycznych. Należy zatem przyjąć, że stosuje się ogólne zasady przewidziane w kpa tj. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Trafnie także organ przyjął, że decyzja o ustaleniu treści aktu zgonu O. R. nie jest dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5) kpa, choć uzasadnienie stanowiska nie jest w pełni prawidłowe. Celem wymienionej decyzji jest ustalenie treści wszystkich elementów, które normalnie muszą znaleźć się w akcie zgonu i zastępuje poniekąd kartę zgonu wystawianą przez polskiego lekarza. W sytuacji bowiem zgonu na terytorium RP akt zgonu sporządza się na podstawie karty zgonu. Decyzja o ustaleniu treści aktu zgonu podlega wpisaniu do księgi zgonów i jej wykonalność polega na tym, że w oparciu o tę decyzję wydawane są odpisy oraz zaświadczenia. Trudno mówić o wykonalności takiej decyzji, a już na pewno nie jest nią pochówek. Decyzja ta jest jedynie powiązana z czynnością pochówku w ten sposób, że warunkuje możliwość jego dokonania. Stosownie do art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) jeden z egzemplarzy karty zgonu, zawierającej adnotację urzędu stanu cywilnego o zarejestrowaniu zgonu, przedstawia się administracji cmentarza w celu pochowania zwłok, drugi zaś służy do celów statystycznych. Do pochówku zatem konieczna była rejestracja zgonu. Nie mniej jednak nie można mówić, aby decyzja o ustaleniu treści aktu zgonu była niewykonalna, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak na wstępie.