IV SA/Wa 150/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. sprawy ze skargi A. C. i M. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 150/10 Uzasadnienie Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utworzeniu zabudowy zagrodowej poprzez budowę budynku mieszkalnego oraz inwentarskiego na działce ew. nr [...] we wsi K. w gminie S., w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz w zespole przyrodniczo -krajobrazowym "[...]", oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Stan sprawy jest następujący. A. C. i M. C. złożyli do Wójta Gminy S. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wójt Gminy S. pismem z dnia 2 lutego 2007 r. przedłożył Wojewodzie [...] projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w celu dokonania uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p." oraz art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.". Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przedmiotowe przedsięwzięcie ma zostać zlokalizowane w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na obszarze którego obowiązują zakazy ustanowione rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...], nr [...], poz. [...]), zwanego dalej "rozporządzeniem". Przedmiotowa inwestycja będzie naruszała § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zakazującego budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej lub rybackiej. Z mapy sytuacyjno - wysokościowej załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki B., w związku z czym narusza zakaz rozporządzenia. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. i M. C. podnosząc, że nastąpiło błędne określenie cieku wodnego biegnącego wzdłuż granicy działki ew. nr [...], bowiem w rzeczywistości nie jest to rzeka B., lecz ciek wodny łączący jezioro [...] z jeziorem [...]. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy, postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia minister wskazał, że żalący się słusznie podnieśli, iż ciek wodny biegnący na granicy przedmiotowej działki błędnie został nazwany jako "rzeka B.". W ocenie organu odwoławczego nie zmienia to jednak faktu, iż przedmiotowy ciek jest rzeką bez nazwy. Zgodnie z informacjami zawartymi w bazie danych Ministerstwa Środowiska jest to ciek naturalny, główny, o szerokości 3-5 m, będący dopływem z jeziora [...]. W związku z tym minister podtrzymał stanowisko wojewody i wskazał, że przedmiotowa inwestycja narusza § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, gdyż zamierzenie inwestycyjne znajdowałoby się w niedozwolonej, mniejszej niż 100 m odległości od wskazanej, nie posiadającej nazwy rzeki. Minister wskazał ponadto, że wyjątek z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia od przytaczanego zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia dotyczy istniejącego siedliska rolniczego, stąd nie ma zastosowania w sprawie, gdyż przedmiotowa działka nie jest zabudowana. Od postanowienia ministra z dnia [...] lipca 2008 r. A. C. i M. C. wnieśli skargę do Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 331/09 uchylił to postanowienie. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił, dlaczego i na jakiej podstawie przyjął, iż przedmiotowy ciek wodny jest rzeką. Poczynione w tej kwestii przez organ ustalenia nie wskazują na okoliczności, które uzasadniałyby przyjęte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ podjął próbę wyjaśnienia słuszności swojego twierdzenia, wskazując m. in., że kwestia nazewnictwa przedmiotowego cieku nie powinna przesądzać o jego ochronie i być decydującą, w sytuacji gdy oczywisty jest cel jaki przyświecał ustawodawcy przy ustanawianiu przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, a tym bardziej nie powinna mieć decydującego znaczenia w przypadku niejasności terminologicznych. Sąd stwierdził, iż pismo to nie jest aktem skarżonym i nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia, a tym samym nie może zastępować ani uzupełniać uzasadnienia postanowienia. Sąd wskazał, że zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze podniesiono, iż w pobliżu miejsca inwestycji, w granicach 100 m przepływa rów wodny, struga bez nazwy, nie będąca rzeką. Zasadnym w ocenie Sądu było więc rozważenie przez organ, czy sporny ciek naturalny nie należy uznać za inną niż rzeka wodę płynącą i poczynionym w tej kwestii ustaleniom dać wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy w sprawie organ - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż ustalenie charakteru cieku naturalnego występującego w przedmiotowej sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zdaniem organu wykracza to poza granice postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k. p. a. Organ drugiej instancji podniósł, że w załączniku graficznym do projektu decyzji - szkicu sytuacyjnym w skali 1:1000, poświadczonym przez [...] Urząd Wojewódzki w G. zaznaczono, iż przedmiotowy ciek płynący na granicy działki jest rzeką. Ponadto mapa sytuacyjno-wysokościowa sporządzona dla przedmiotowej działki wskazuje iż ciek, o którym mowa to B., a więc ciek naturalny - rzeka. Zgodnie z literaturą przedmiotu cieki to liniowe obiekty hydrograficzne. W myśl definicji cieku naturalnego zawartej w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) przez ciek naturalny rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Spośród rodzajów cieków naturalnych rozporządzenie w § 3 ust. 1 pkt 7 zawęża zakres zakazu zabudowy jedynie do rzek. Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie ze wskazówkami Sądu należy ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy przedmiotowy ciek jest rzeką. Jest to możliwe w wyniku dokonania analizy charakteru przyrodniczego tego cieku i jego parametrów hydrograficznych. Ponadto zaznaczono, że odcinek przedmiotowego cieku naturalnego przepływającego wzdłuż granicy działki ew. nr [...] we wsi K., mogącego stanowić podstawę do naruszenia przez inwestycję zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, łączy dwa jeziora: [...] i [...]. Wskazane jeziora znajdują się od siebie w odległości ok. 2.42 km w linii prostej, natomiast długość omawianego cieku na odcinku, który je łączy, wynosi ok. 3,04 km. Przedmiotowy ciek na opisanym wyżej odcinku to zatem ciek naturalny o charakterze meandrującym oraz o stosunkowo dużym rozwinięciu, jego szerokość w miejscu przepływu wzdłuż działki wynosi ok. 5 m według załącznika mapy sytuacyjno wysokościowej (szerokość 9 mm na mapie w skali 1:500) i załącznika szkicu sytuacyjnego (szerokość 6 mm na mapie w skali 1: 1000). Powyższe ustalenia w ocenie organu drugiej instancji nie wystarczają jednak do stwierdzenia ponad wszelką wątpliwość, iż przedmiotowy ciek naturalny jest rzeką. Informacje powyżej przywołane dotyczą ponadto prawdopodobnie jedynie jego odcinka. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga więc zdaniem organu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co zgodnie z art. 138 § 2 k. p. a. uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym, iż sporny ciek jest ciekiem nienazwanym, przy dokonywaniu analizy jego charakteru należy przyjąć za kryterium kwalifikacji jego przyrodniczy charakter oraz posłużyć się wytycznymi z zakresu nauk przyrodniczych, przede wszystkim hydrologii. W postępowaniu wyjaśniającym organ pierwszej instancji powinien przede wszystkim ustalić całkowitą długość cieku, wiadome jest bowiem, iż ciek ten łączy [...] i [...]. Wymagane jest zatem dokonanie dokładnej analizy hydrograficznej, która wskaże parametry cieku oraz wielkość jego zlewni. A. C. i M. C. wnieśli do Sądu skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. zarzucając mu m. in. naruszenie powagi rzeczy osądzonej wyrokiem Sądu z dnia 18 czerwca 2009 r. oraz świadome pozorowanie czynności administracyjnych mających na celu obejście prawa objętego powyższym wyrokiem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W ocenie Sądu organ drugiej instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k. p. a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u. p. z, p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u. p. z. p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie zaś to treści art. 53 ust. 5 u. p. z. p. uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 kpa. Podstawą uzgodnienia są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie przyrody". Ustawa o ochronie przyrody stanowi, że jedną z form ochrony przyrody są parki krajobrazowe (art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne, kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Stosownie zaś do art. 18 ust. 1 tej ustawy dla parków krajobrazowych sporządza się i realizuje plan ochrony, który ustanawia w drodze rozporządzenia regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 19 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody). Inwestycja będąca przedmiotem postępowania uzgodnieniowego planowana jest na obszarze nieruchomości położonej w zespole przyrodniczo-krajobrazowym "[...]" oraz na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Dla Parku tego obowiązuje plan ochrony ustanowiony rozporządzeniem, które w § 3 ust. 1 pkt 7 statuuje wyżej opisany zakaz przewidziany w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Natomiast zgodnie z definicją cieku naturalnego zawartą w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) przez ciek naturalny rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Z definicji tej wynika więc, że nie każdy ciek naturalny jest rzeką. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma więc ustalenie, czy nienazwany ciek przepływający wzdłuż granicy działki, na której planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji, jest rzeką. Wskazał już na tą okoliczność Sąd w wyroku z dnia 18 czerwca 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 331/09 uznając, że zasadnym było rozważenie przez organ, czy sporny ciek naturalny nie należy uznać za inną niż rzeka wodę płynącą i poczynionym w tej kwestii ustaleniom dać wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 153 p. p. s. a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie trafnie zauważył organ, że Sąd w wyroku z dnia 18 czerwca 2009 r. uchylając postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008 r. nie przesądził o tym, jakie powinno być rozstrzygnięcie organu. Warunkiem jego prawidłowości uznał jedynie nie pozostawiające wątpliwości wyjaśnienie, czy przedmiotowy ciek jest rzeką, co winno znaleźć wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu. Niezasadny jest więc zarzut skargi, że organ naruszył art. 153 p. p. s. a. poprzez nierespektowanie wskazań Sądu dokonanych w wyroku z dnia 18 czerwca 2009 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ drugiej instancji w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że dla ustalenia, czy nienazwany ciek przepływający wzdłuż granicy działki, na której planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji, jest rzeką, konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego wykraczającego poza zakres określony w art. 136 w zw. z art. 144 k. p. a. Zgodnie z art. 136 k. p. a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stwierdzenie to w ocenie Sądu zasługuje na aprobatę, gdyż dla ustalenia nie wystarcza analiza znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, a charakter przedmiotowego cieku może być bez wątpliwości stwierdzony dopiero przez dokonanie i ocenę specjalistycznej opinii hydrologicznej. Wykraczałoby to zdaniem Sądu poza zakres czynności, do których jest uprawniony organ drugiej instancji na podstawie art. 136 k. p. a., a ponadto nie zapewniało zagwarantowanej w art. 15 k. p. a. dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe wskazuje, że uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia było uzasadnione. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.