IV SA/Wa 150/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku znak [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ"), po rozpatrzeniu odwołania S. M. (dalej "skarżącego") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ") z dnia [...].07.2014r., znak: [...] wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieprzekazanie w terminie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2012r., utrzymał decyzję WIOŚ w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GIOŚ zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] listopada 2015r. przedstawia się w sposób następujący: 1. W dniu [...] lipca 2013 roku S. M. przesłał do Marszałka Województwa [...] zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. 2. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie dokumentacji przekazanej przez Marszałka Województwa [...] w dniu [...] listopada 2013r., znak: [...] stwierdził, że S. M. nie przedłożył w ustawowym terminie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilościach odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za 2012r. 3. W związku z poczynionymi ustaleniami [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] maja 2014r., znak: [...] powołując się na art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., art. 237 i art. 200 ustawy o odpadach, zawiadomił S. M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe przedłożenie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2012r. 4. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił S. M., że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. przysługuje mu prawo do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w terminie siedmiu dni od daty otrzymania pisma. 5. Pismem z dnia [...] czerwca 2014r. S. M. wskazał, że nie został poinstruowany przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o obowiązku corocznego składania zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilościach odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów do dnia 15 marca roku następnego. Wskazał, że nie zna przepisów prawa nakładających taki obowiązek. 6. Decyzją z dnia [...] lipca 2014r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 200 ust. 1 i 2 w związku z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, wymierzył S. M. administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za 2012r. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że z uwagi na ustawowy, nieprzekraczalny termin złożenia sprawozdania oraz obligatoryjną karę pieniężną za nieterminowe złożenie sprawozdania, nie mógł uwzględnić wyjaśnień S. M. zawartych w piśmie z dnia [...] czerwca 2014r. 7. W dniu [...] sierpnia 2014 roku S. M. złożył odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 roku, w którym podniósł, że nie złożył w ustawowym terminie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za rok 2012 z uwagi na brak możliwości odczytu raportu sporządzonego w programie Corel. Ponadto odwołujący się nie musiał posiadać zezwolenia ze Starostwa Powiatowego na zbieranie odpadów z własnego zakładu, gdyż łączna ilość odpadów nie przekracza wagi 1 tony rocznie. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku GIOŚ rozpoznał odwołanie skarżącego od decyzji WIOŚ z dnia [...] lipca 2014r., utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, GIOŚ wskazał w szczególności, co następuje: 1. Z dokumentów zebranych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, że S. M. wysłał zbiorcze zestawienie do Marszałka Województwa [...] w dniu [...].07.2013r. (data stempla pocztowego) - a więc nie dotrzymał ustawowego terminu złożenia do Marszałka Województwa [...] zbiorczego zestawienia, tj. 15.03.2013r. - o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27.04.2001r. o odpadach. 2. Przepis art. 200 ust. 1 ustawy o odpadach ma charakter jednoznaczny i nakłada na organ obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w ściśle określonej wysokości w przypadku nieterminowego złożenia przez zobowiązany podmiot zbiorczego zestawienia (bez względu na to, jaka była długość opóźnienia i ilość wytworzonych odpadów). Ustawodawca nie przewidział żadnych ustępstw od wymierzenia tejże kary. 3. S. M. jako prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] S. M. był zobowiązany do złożenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2012r. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję GIOŚ z dnia [...] listopada 2015r., podnosząc, iż nie naruszył art. 74 pkt 1 i pkt 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie otrzymał żadnych informacji ze strony WIOŚ o obowiązku złożenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za 2012r. Organ administracji publicznej nie poinformował skarżącego żadnym pismem o terminie i koniczności złożenia zbiorczego zestawienia. W ocenie skarżącego zbieranie groźnych odpadów powinno być zabezpieczone instrukcją o magazynowaniu opracowaną przez WIOŚ i przesłaną do przedsiębiorców, takich jak skarżący. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze GIOŚ wskazał w szczególności co następuje: 1. Skarżący nie przedłożył zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2012r. w ustawowym terminie, czyli do dnia 15.03.2013r. Skarżący złożył zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów do Marszałka Województwa [...] w dniu [...].07.2013r. 2. Przepis art. 200 ustawy z dnia 14.12.2012r. o odpadach nakłada na organ obowiązek (nie zaś uprawnienie) wymierzenia kary pieniężnej w ściśle określonej przez ustawodawcę wysokości. Zatem organ w tym zakresie nie działa na zasadzie uznania. Ustawodawca nie przewidział żadnych ustępstw od wymierzenia tejże kary. 3. Żadne przepisy prawa nie przewidują uprzedniego wezwania strony przez organ do terminowego złożenia sprawozdania. Skarżący jako przedsiębiorca winien w sposób szczególny dbać o własne interesy i dotrzymywać terminów realizacji ciążących na nim obowiązków. 4. Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska. Do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska nie należy rozstrzyganie o zgodności istniejących przepisów o ochronie środowiska z innymi przepisami, w tym z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 5. Fakt złożenia przez skarżącego do Marszałka Województwa [...] przedmiotowego zestawienia danych po ustawowym terminie obligował [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do wymierzenia administracyjnej kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 w/w ustawy kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 j.t.) – dalej "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Skargę należało w tej sytuacji oddalić. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. prowadzi do następujących wniosków: 1. Podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. 2013, poz. 21 z zm.). Art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowi, że roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami sporządza wytwórca obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów. Zgodnie z art. 237 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, podmioty, o których mowa w art. 73 i art. 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do sporządzania i składania zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów - na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy, o której mowa w art. 252 (ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach Dz.U.2010.185.1243 j.t.) - sporządzają i składają je za lata 2012-2014, stosując przepisy dotychczasowe, z tym że ten, kto wbrew obowiązkowi nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych, sprawozdań lub wykazu zakładów przetwarzania lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy o odpadach. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach stanowi, że posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2. Zbiorcze zestawienie danych powinno zawierać następujące informacje: imię i nazwisko, adres zamieszkania lub nazwę i adres siedziby posiadacza odpadów. Art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach stanowi, iż zbiorcze zestawienia danych, o których mowa w ust. 1, posiadacz odpadów, w tym wytwórca komunalnych osadów ściekowych, jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, odbierania odpadów komunalnych, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. W przypadku nieterminowego wykonania ustawowego obowiązku sporządzenia i przekazania zbiorczego zestawienia danych posiadacz odpadów podlega karze administracyjnej w wysokości ustalonej na podstawie art. 200. W myśl art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach podmiot, który wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 76, nie składa sprawozdania, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 500 zł. Zgodnie z art. 200 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach administracyjną karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów - w przypadku sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami. 2. Z przepisów art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012r. oraz art. 37 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001r. wynika jednoznacznie, iż skarżący obowiązany był do złożenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2012r. w terminie do dnia 15 marca 2013r. Skarżący uchybił powyższym przepisom, składając przedmiotowy dokument Marszałkowi Województwa [...] w dniu [...] lipca 2013r. (data stempla pocztowego), stwarzając tym samym podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W związku ze stwierdzonym naruszeniem [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zobowiązany był z mocy prawa do wydania decyzji w trybie art. 200 ust. 1 w związku z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012r. Należy podkreślić, że niezłożenie rocznego sprawozdania o wytworzonych odpadach i o gospodarowaniu nimi marszałkowi województwa w terminie do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy jest deliktem administracyjnym sankcjonowanym karą pieniężną w wysokości 500 zł. Organ administracji publicznej nie może odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, jak również nie może jej miarkować przy uwzględnieniu takich kryteriów jak okres uchybienia terminowi czy przyczyny uchybienia terminowi. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości odstąpienia od wymierzenia kary lub jej zmniejszenia przy uwzględnieniu poziomu świadomości prawnej podmiotu uchybiającego terminowi złożenia sprawozdania. 3. Nie można uwzględnić argumentacji skarżącego, iż organ administracji publicznej wymierzył przedmiotową karę pieniężną bez uprzedniego wezwania strony postępowania administracyjnego do wykonania ustawowego obowiązku corocznego składania zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Abstrahując w tym miejscu od oceny celowości ewentualnych zmian legislacyjnych, które wychodziłyby naprzeciw podnoszonym przez skarżącego postulatom (np. w odniesieniu do przedsiębiorców, prowadzących – tak jak skarżący - jednoosobową działalność gospodarczą) należy jednoznacznie stwierdzić, że w obecnym kształcie przepisy ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. nie nakładają na organ administracji publicznej obowiązku wezwania strony do terminowego złożenia sprawozdania. Obowiązku tego rodzaju nie można również wywieść z uregulowań ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. 2013, poz. 686 j.t.). Z powyższego wynika, że w świetle obowiązującego ustawodawstwa obowiązek zapoznania się z reżimem prawnym, regulującym zagadnienie gospodarowania odpadami i stosowania się do jego nakazów, spoczywa wprost na przedsiębiorcy, który w ramach prowadzonej przez siebie działalności ma z takim gospodarowaniem do czynienia. Źródłem tego obowiązku jest zasada powszechnej znajomości prawa, opublikowanego we właściwym trybie. W ocenie Sądu, wydana w sprawie decyzja, nakładająca na skarżącego administracyjną karę pieniężną w kwocie 500 zł za niewywiązanie się w terminie z obowiązku złożenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, jest zasadna. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.