IV SA/Wa 1500/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lipca 2011 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Wspólnotę Mieszkaniową "D." w W. - uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z [...] marca 2011 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie wraz z rozbudową o windę zewnętrzną budynku mieszkalnego, położonego przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie [...] na terenie dzielnicy [...] w W. w części dotyczącej ustalenia wysokości nadbudowy i w tym zakresie orzekło, co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy przedstawia się następująco: J. L. wnioskiem z 5 stycznia 2011 r. wystąpił do organu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie dwóch pięter budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz jego rozbudowie o windę zewnętrzną na ww nieruchomości w W. Organ I instancji w decyzji z [...] marca 2011 r. uwzględnił żądania inwestora i ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Jednakże z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa "D." w W. i złożyła odwołanie do organu wyższego stopnia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpoznając sprawę uznało, iż spełnione są warunki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww przedsięwzięcia, określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p. Kolegium wskazało, iż na analizowanym obszarze dominuje śródmiejska zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, głównie na poziomie parteru. Inwestycja dotyczy nadbudowy trzykondygnacyjnego budynku stanowiącego fragment południowej pierzei ul. [...] (na odcinku od ul. [...] w kierunku W.). Pierzeję tę współtworzą od strony wschodniej VI kondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] oraz VII kondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...], natomiast od strony zachodniej IV kondygnacyjny narożnik VII kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze przy ul. [...]. Ze względu na charakter planowanej inwestycji, w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność ustalenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, bowiem parametry te pozostają niezmienne. Natomiast w kwestii wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, Kolegium za organem I instancji wskazało, iż dobudowa szybu dźwigowego może minimalnie zwiększyć ten współczynnik, który dla przedmiotowej działki wynosi 0, 6, zaś w obszarze analizowanym kształtuje się w granicach 0,55 -1,0. Z analizy wynika nadto, że wysokość obiektów w obszarze analizowanym jest zróżnicowana - z przewagą zabudowy śródmiejskiej VI i VII kondygnacji. Występują też pojedyncze budynki IV kondygnacyjne, w tym gmach Biblioteki [...]. Dla projektowanej zabudowy przyjęto następujące wysokości, nawiązujące do wysokości obiektów sąsiadujących: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej IV kondygnacji - równa wysokości "szklanego" fragmentu elewacji Biblioteki [...], usytuowanego vis a vis przedmiotowego budynku - ok. 14,90 m, natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla pozostałych kondygnacji - jak w budynku "[...] ", tj. max. 22,18 m. Dach płaski jak w otaczającej zabudowie. Odnosząc się do kwestii wysokości nadbudowy Kolegium podniosło, iż organ I instancji prawidłowo wskazał, że odniesieniem dla określenia wynikowej wysokości i gabarytów nadbudowy budynku są budynki położone przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], współtworzące pierzeję ul. [...]. Niemniej jednak uszło jego uwadze, iż należało także określić odległość wycofania od ulicy wyższych kondygnacji budynku, co zostało skorygowane przez organ odwoławczy i ustalone zgodnie z wnioskiem inwestora. Kolegium wskazało, iż nieuzasadniony jest pogląd o nierównym traktowaniu inwestorów w tym rejonie. Określenie wysokości inwestycji w decyzji z [...] kwietnia 2004 r. ustalającej warunki zabudowy dla działki narożnej od ul. [...], o której wspomina skarżąca, wynikało z uwagi na lokalizację objętej nią inwestycji względem Biblioteki [...] i potrzebą jej odsłonięcia przez cześć inwestycji z perspektywy ul. [...], co determinowało m. in. wysokość obiektu. W niniejszej sprawie budynek przewidziany do nadbudowy znajduje się vis a vis Biblioteki [...], ale jego nadbudowa nie będzie wpływać na widok Biblioteki od strony ul. [...]. Nadto mając na uwadze widok pierzei ul. [...] organ ustalił maksymalną wysokość dla IV kondygnacji na 14,90 m, a zatem wysokość ta nie będzie przekraczać budynku Biblioteki [...]. Ustalenie wysokości maksymalnej 22,18 m dla wycofanych kondygnacji nie zaburza, w ocenie Kolegium, ładu architektonicznego, a także jest zgodne z wysokością sąsiedniego budynku przy ul. [...]. Organ odwoławczy zauważył, iż w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to by nowa zabudowa była wiernym odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Kolegium podniosło nadto, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Zaś wbrew twierdzeniu strony odwołującej się w decyzji organu I instancji określone zostały wymogi związane z parkowaniem pojazdów. Wspólnota Mieszkaniowa "D." w W. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2011 r. w zakresie nieuwzględnionych zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 54 pkt 2 lit. a, b i d w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż decyzja o warunkach zabudowy w przypadku inwestycji przy ul. [...] w W. określa w sposób prawidłowy warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, podczas gdy ustalone warunki zabudowy nie gwarantują: a) zapewnienia właściwego kształtowania ładu przestrzennego poprzez naruszenie dotychczasowego ładu przestrzennego w ciągu ulicy [...] oraz [...], b) właściwej ochrony interesów osób trzecich poprzez brak zobowiązania inwestora do dokonania oceny wpływu nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego względem sąsiednich budynków, c) zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych; 2) naruszenie art. 8 i art. 10 K.p.a. w szczególności przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń; 3) naruszenie art. 15 K.p.a. z powodu braku rozpoznania przez Kolegium całości sprawy; 4) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. przez brak prawidłowego uzasadnienie faktycznego i prawnego, a w szczególności brak odniesienia się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, w tym co do zapewnienia właściwego kształtowania ładu przestrzennego, właściwej ochrony interesów osób trzecich, odpowiedniej ilości miejsc parkingowych; 5) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie i brak wykonania ekspertyzy wpływu inwestycji na sąsiednie budynki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 16 listopada 2011 r. uczestnik postępowania - inwestor J. L. wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się szczegółowo do jej zarzutów uczestnik postępowania wskazał na ich bezzasadność. Zaskarżona decyzja wydana została, w jego opinii, zgodnie z prawem, zawiera wszystkie niezbędne elementy wynikające z obowiązujących przepisów, a nadto uwzględnia częściowo, pierwotne żądania skarżącej Wspólnoty. Treść skargi wskazuje, zdaniem uczestnika, iż jedyną intencją skarżącej jest przeciąganie (przewlekłość) całego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2011 r. została wydana zgodnie z prawem, a skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu. Decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 54 pkt 2 a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej w skrócie: rozporządzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei warunki analizy, o których mowa w § 3 ust. 1 (zwierające część tekstową i graficzną), stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). W ocenie Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w skardze w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony skarżącej jakoby organ wydając pozytywną dla inwestora decyzję o warunkach zabudowy naruszył dotychczasowy ład przestrzenny, nie zapewnił właściwej ochrony interesów osób trzecich, a także naruszył prawo przez niezapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem powołanej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymywanie zabudowy, niedopogodzenia z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania planowanej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Innymi słowy - dopuszczalna jest nowa zabudowa (rozbudowa istniejącego obiektu) o ile charakter i szczegółowe uwarunkowania planowanej inwestycji odpowiadać będą charakterystyce urbanistycznej terenu, na którym ma być realizowana. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo określiło warunki dla inwestycji J. L. polegającej na nadbudowie wraz z rozbudową o windę zewnętrzną budynku mieszkalnego, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. Organ dokonał szczegółowej oceny obszaru analizowanego, w efekcie czego prawidłowo ustalił wysokość nowej inwestycji w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej IV kondygnacji - równa wysokości "szklanego" fragmentu elewacji Biblioteki [...], usytuowanego vis a vis przedmiotowego budynku - ok. 14,90 m, natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla pozostałych kondygnacji wycofanych od strony ulicy o 4 m - jak w budynku przy ul. [...], tj. max. 22,180 m. Ustalając ww wysokość organ odwoławczy należycie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, a stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego w omawianym zakresie bez wątpienie wskazuje, iż Kolegium uczyniło zadość - wbrew temu co twierdzi skarżąca Wspólnota - zasadzie dobrego sąsiedztwa mającej za zadanie zachowanie ładu przestrzennego. Nie można zgodzić się ze skarżącą, iż analiza zagospodarowania terenu dokonana w ramach prowadzonego postępowania, stanowiąca następnie załącznik do decyzji z [...] marca 2011 r. cechuje się zbytnią ogólnikowością. Dokonana analiza jest wystarczająca dla prawidłowego określenia warunków nowej zabudowy, wskazuje bowiem w szczególności rodzaj, funkcje, charakter i wysokość istniejących już obiektów budowlanych, a także wskaźnik wielkości zabudowy na tym terenie. W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również wnikliwie przeanalizował stan faktyczny i prawny terenu, na którym inwestor przewiduje realizację inwestycji. Pozbawione słuszności, ale także uzasadnienia prawnego jest stanowisko strony skarżącej jakoby w sprawie związanej z warunkami zabudowy istniał obowiązek inwestora zmierzający do dokonania oceny wpływu nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego względem sąsiednich budynków, a także konieczność wykonania ekspertyzy na tę okoliczność. Twierdzenia takie są niezrozumiałe i w sposób nieuprawniony pozbawiają organ administracji publicznej możliwości dokonania samodzielnej oceny stanu faktycznego i prawnego, do czego organ ten został uprawniony na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotą postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest dokonanie oceny przez organ czy planowane przez inwestora przedsięwzięcie jest dopuszczalne w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z powołanym zarzutem strona skarżąca wiąże niewłaściwa ochronę interesów osób trzecich, jednakże ze względu na to, iż ochrona w powyższym zakresie nie może być na etapie ustalania warunków zabudowy oceniana tak, jak w kolejnym postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w tej części uznać należy za wystarczające. Decyzja ta określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które należy zapewnić w trakcie przygotowań i realizacji zamierzenia. Organ prawidłowo określił wymagania dotyczące interesu osób trzecich z powołaniem się na projekt budowlany, co oznacza iż konkretyzacja i uszczegółowienie tego uprawnienia nastąpi na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Natomiast na tym etapie przygotowania inwestycji (czyli ustalania warunków zabudowy), wymagania w wymienionym zakresie mogą mieć jedynie charakter ogólny. Niemniej zabezpieczają zagwarantowanie interesów osób trzecich w ramach dalszego procesu inwestycyjnego jakim jest etap pozwolenia na budowę, czyli w zakresie w jakim pozwalają na tym etapie przepisy prawa. Nie można nadto podzielić poglądu skarżącej Wspólnoty, iż o wadliwości (nielegalności) zaskarżonej decyzji świadczyć miałoby niezapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Otóż po pierwsze w decyzji o warunkach zabudowy z [...] marca 2011 r. wskazano w pkt 2.4.2., że w odniesieniu do lokalizacji miejsc parkingowych dla potrzeb planowanej inwestycji należy przyjąć zasadę lokalizacji na terenie działki własnej inwestora lub poza przedmiotową działką w miejscach do tego przeznaczonych poza pasami drogowymi przylegających ulic; po drugie kwestia miejsc parkingowych, w tym i ich liczby, będzie przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W tym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera wiążącego warunku. Konkludując podkreślić należy, iż ustalenie warunków zabudowy terenu nie przesądza jeszcze o lokalizacji inwestycji, nie upoważnia też do rozpoczęcia robót budowlanych. Ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić w dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Tymczasem skarżąca Wspólnota żąda ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy rozwiązań, które nie zapadają na tym etapie postępowania. W tym stanie rzeczy nie dopatrzono się ani w materiałach sprawy, ani tym bardziej we wskazanej wyżej argumentacji skarżącej podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w skardze (art. 7, art. 8, art. 10, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.) i to w takim stopniu, że mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, tj. powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy. Kierując się zatem przedstawionymi wyżej względami Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a., skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.