IV SA/Wa 1503/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę IV SA/Wa 1503/17 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., po rozpoznaniu odwołania A. S. reprezentowanego przez M. Z. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...].12.2016r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z częścią usługową oraz garażem podziemnym na działkach nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wskaźnika powierzchni projektowanej zabudowy, maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i określenia wnioskodawcy na stronie 4 decyzji 4 wiersz od dołu jako [...] Sp. z o.o. i w tym zakresie orzekło o ustaleniu: wskaźnika powierzchni projektowanej zabudowy - maksymalnie 30% powierzchni działki, maksymalnej wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 13 m oraz orzec o określeniu wnioskodawcy na stronie [...] w wierszu 4 od dołu [...] Sp. z o.o. SKA, w pozostałej części o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. W dniu [...].04.2016r. [...] Sp. z o.o. [...] złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z częścią usługową i garażem podziemnym na działkach nr ew. [...], [...],[...] w obrębie [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...]. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją nr [...] z dnia [...].05.2016r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z częścią usługową oraz garażem podziemnym. Odwołanie od decyzji wniósł A. S. zaskarżając decyzję w całości oraz spółka "[...] Sp. z o.o." Sp. k. Pismem z dnia [...].08.2016r. Spółka "[...] Sp. z o.o." Sp. k. wycofała odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...].06.2016r. nie uwzględniło wycofania odwołania przez Spółkę "[...] Sp. z o.o." Sp. k. i uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd Dzielnicy [...] decyzją nr [...] z dnia [...].12.2016r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. S. Organ odwoławczy ocenił, że zarzuty zawarte w odwołaniu należy uznać za uzasadnione. Organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie po przeprowadzeniu analizy obszaru i prawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W zaskarżonej decyzji dwa parametry: wskaźnik wielkości powierzchni projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji i maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w innej wielkości niż wynika to z analizy obszaru. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia miał być, zdaniem organu I instancji, fakt, że decyzja o warunkach zabudowy jest narzędziem zastępczym, spełniającym pomocniczą rolę w sytuacji braku planu miejscowego, który jest sporządzany w oparciu o ustalenia "Studium" i którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy jego sporządzaniu. Stąd możliwe jest uwzględnienie określonej w Studium wysokości 20 m. Odnosząc się do tej argumentacji Kolegium wyjaśniło, że nie podziela powyższego stanowiska organu I instancji. Zdaniem organu zapisy zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie mogą być podstawą do ustalania parametrów planowanej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednoznaczne i ugruntowane. W ocenie organu ustalenie maksymalnej wysokości planowanego budynku na 20 m, jako parametru wynikającego ze Studium uwarunkowań jest sprzeczne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość planowanego budynku musi zostać ustalona zgodnie z § 7 rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z mapy stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji, budynki położone w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji mają wysokość [...],[...],[...] m, jeden budynek oddalony od terenu inwestycji o ok. [...] m ma wysokość [...] m, zaś pięć budynków położonych za torami [...] ma po [...] m wysokości. W obszarze analizowanym żaden z budynków nie ma [...] m wysokości, dlatego, zdaniem Kolegium, brak było podstaw do przyjęcia wysokości planowanego budynku maksymalnie do 20 m i należało ustalić ten parametr maksymalnie do [...] m, jak większość budynków położonych w obszarze analizowanym. Odnosząc się do kwestii ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, Kolegium wyjaśniło, że dokonało analizy obszaru i ponownie wyliczyło średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, który wynosi 28%, a nie jak podano w zaskarżonej decyzji 29%, przy czym wskaźnik 47%) dotyczy tylko jednej działki położonej po drogiej stronie torów [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wynosi 28, 30 i 34%, stąd zasadnym było nawiązanie do sąsiadującej zabudowy i przyjęcie wskaźnika wyższego niż średni z całego obszaru analizowanego i ustalenie go na poziomie 30%. Zdaniem Kolegium uzasadnienie zawarte w wynikach analizy obszaru, że należy przyjąć wskaźnik 40%, z uwagi na wysoką intensywność zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej po stronie dzielnicy [...], nie znajduje uzasadnienia w przedmiotowej sprawie. Przyjęcie wskaźnika w wysokości 30% będzie nawiązaniem do istniejącej zabudowy sąsiedniej i stworzy ład przestrzenny związany z uwarunkowaniami zabudowy istniejącej w dzielnicy [...], w której znajduje się teren planowanej inwestycji. Przedmiotem postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy i decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie czy inwestycja określona we wniosku jest możliwa do zrealizowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych do niej, czy spełnia warunki wynikające z tej ustawy, w szczególności z art. 61 ust. 1. Zadaniem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie czy na danym terenie możliwa jest realizacja planowanej inwestycji oraz jakie warunki inwestor musi spełnić, aby dostosować parametry zabudowy do istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich. Spełnienie wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy należy do inwestora. Po dokonaniu analizy akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji skład orzekający uznał, że brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jak również do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium po dokonaniu analizy zaskarżonej decyzji uznało, że decyzję należy uchylić w części dotyczącej wskaźnika powierzchni projektowanej zabudowy, maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i określenia wnioskodawcy na stronie 4 decyzji 4 wiersz od dołu jako [...] Sp. z o,o. i w tym zakresie orzec o ustaleniu: wskaźnika powierzchni projektowanej zabudowy - maksymalnie 30% powierzchni działki, maksymalnej wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 13 m oraz orzec o określeniu wnioskodawcy na stronie 4 w wierszu 4 od dołu jako [...] Sp. z o.o. [...]. W odniesieniu do uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia w uzasadnieniu decyzji wnioskodawcy, Kolegium uznało, że zarzut zawarty w odwołaniu był zasadny, bowiem wnioskodawcą w niniejszej sprawie jest firma [...] Sp. z o.o. [...], a nie jak podano na stronie [...] w 4 wierszu od dołu [...] Sp. z o.o. W komparycji decyzji prawidłowo podano podmiot, który złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zatem organ uznał, że w uzasadnieniu decyzji nastąpiła oczywista omyłka. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] z siedzibą w [...] zaskarżając decyzję w części w jakiej ta orzeka o uchyleniu decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w części dotyczącej wskaźnika powierzchni projektowanej zabudowy oraz maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i orzeka w tym zakresie o ustaleniu: wskaźnika powierzchni projektowanej zabudowy maksymalnie 30% powierzchni działki oraz maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 13 m. Decyzji w zaskarżonej części zarzuciła: 2.1 naruszenie przepisów postępowania, tj.: 2.1.1 naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób mechaniczny i pobieżny, zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nierozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności całkowitym pominięciu dowodów złożonych przez Spółkę w piśmie stanowiącym odpowiedź na odwołanie z dnia [...] lutego 2017 r,, 2.1.2 naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie argumentacji zgłoszonej przez Spółkę w piśmie stanowiącym odpowiedź na odwołanie z dnia [...] lutego 2017 r., - co doprowadziło do błędnego ustalenia parametrów nowej zabudowy, w mechaniczny sposób na podstawie jedynie obliczonej średniej i automatyzmu w działaniu, z pominięciem celowości zastosowania w niniejszej sprawie odstępstwa uzasadnionego zasadami zachowania ładu przestrzennego oraz zasadami harmonijnego wkomponowywania nowej zabudowy w układ urbanistyczny zmieniającego się bardzo dynamicznie obszaru poprzemysłowego rejonu ul. [...] oraz zasad poprawy ładu architektonicznego oraz nienależytego i niewyczerpującego wyjaśnienia Spółce okoliczności faktycznych i prawnych, które doprowadziły organ do wydania Decyzji. 2.1.3 naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonej w niniejszej skardze części, mimo, iż decyzja ta powinna zostać utrzymana w mocy; 2.2 naruszenie prawa materialnego, tj.: 2.2.1 naruszenie art. 1 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016, poz. 778, j.t. z późn. zm.; "u.p.z.p.") poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie wynikających z naruszonych norm zasad stanowiących podstawę ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenów, tj. zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, wytycznych w postaci nakazu uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych i prawa własności, a także nieuwzględnienie zmian w zakresie zagospodarowania terenów położonych przy ul. [...]; 2.2.2 naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r, w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, ppz. 1588; "Rozporządzenie") poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest uzasadnienia dla zastosowania zasady odstępstwa od średnich wartości parametrów nowej zabudowy, o której mowa w § 7 ust. A Rozporządzenia, 2.2.3 naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 Rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest uzasadnienia dla zastosowania zasady odstępstwa od średnich wartości parametrów nowej zabudowy, o której mowa w § 5 ust. 2 Rozporządzenia, - podczas gdy przeprowadzenie właściwej analizy zgodnie ze wskazanymi w punkcie 2.1.1 i 2.1.2 niniejszej skargi przepisami postępowania oraz zasadami wskazanymi w punkcie 2.2.1 niniejszej skargi doprowadziłoby organ do uznania, że odstępstwa w niniejszej sprawie są jak najbardziej uzasadnione oraz celowe. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jak wskazał organ pierwszej instancji w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r, obszar, na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja jest obszarem poprzemysłowym z trwającymi przekształceniami na funkcję mieszkaniowa wielorodzinną. Od strony południowej i wschodniej terenu inwestycji trwa budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego [...]. Na wschód od ulicy [...] rozebrane zostały budynki przemysłowe i tam również planowana jest zabudowa wielorodzinna. Od strony zachodniej znajdują się jeszcze budynki usługowe. Od strony północnej, za torami kolejowymi, po stronie dzielnicy [...] przeważa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Przeważającą funkcją w obszarze jest zatem niewątpliwie funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, a wydane decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę oraz faktyczne prace w terenie świadczą o tym, że funkcja ta zdecydowanie będzie dominować w obszarze. Tworzona jest także pierzeja ulicy [...], która jest jedną z głównych przestrzeni publicznych w obszarze. Wysokość i kształt tej pierzei determinuje nowo powstały budynek wielorodzinny przy ul. [...], o wysokości ok. [...] metrów. Pod tym numerem powstał już pierwszy wspomniany fragment nowej pierzei, na działce o numerze ewidencyjnym [...], w postaci wspomnianego budynku wielorodzinnego o wysokości ok. [...] metrów. Dla bezpośrednio przylegającej z obszarem przedmiotowej inwestycji pod numerem ul. [...] działki nr [...], przy ul. [...], wydana została decyzja o warunkach zabudowy nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2017 r. ustalająca warunki dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami w parterze, o wysokości maksymalnej 20 metrów i wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy maksymalnie 40%. Z tekstu Studium w części kierunki zagospodarowania przestrzennego wynika, że celem polityki miejskiej na zdegradowanych obszarach jest: "przekształcanie zdegradowanych terenów poprzemysłowych w kierunku wytworzenia struktur zabudowy o charakterze miejskim" (s. 102). Ponadto, w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek przewidywana jest realizacja drogi głównej ruchu przyspieszonego - planowana [...] - po północnej stronie ul. [...] i linii kolejowej, biegnących za północną granicą przedmiotowego terenu. Trasa ta została także uwzględniona w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...], obejmującym fragment linii kolejowej nr [...] przylegający do ul. [...] oraz tereny położone na północ od tej linii. Na wysokości ul. [...] [...] będzie przeprowadzona w tunelu. Racjonalne i uzasadnione przestrzennie jest, aby zabudowa realizowana na tak eksponowanym terenie tworzyła wyraźna pierzeję obecnej ul. [...] oraz przyszłej [...], z adekwatną wysokością budynków dostosowaną do już powstałego budynku pod adresem ul. [...]. Powyższych aspektów faktycznych i uwarunkowań formalno-prawnych SKO w ogóle nie wzięło pod rozwagę. Doprowadziło to SKO do błędnego przekonania, że należy zmienić parametry dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy zmiana taka całkowicie ignoruje wymagania ładu architektonicznego, a nadto już teraz widać, że mogłaby prowadzić do absurdalnych wręcz sytuacji. Jak bowiem można mówić o zachowaniu zasad harmonijnego wkomponowywania nowej zabudowy w układ urbanistyczny zmieniającego się bardzo dynamicznie obszaru poprzemysłowego rejonu ul. [...] oraz zasad poprawy ładu architektonicznego, jeżeli wzdłuż tej samej pierzei tej samej ulicy mają stać obok siebie budynki wielorodzinne o całkowicie różnej i niespójnej wysokości 20 m i 13 m. Rzeczywistym powodem zaistniałej sytuacji jest to, że budynki, dla których przewidziano wysokość 20 m i które już powstały lub będą powstawać nie miały sąsiadów, którzy postanowili zablokować ich inwestycje usiłując tym samym wywrzeć na inwestorze presję na zakup ich działek sąsiadujących z daną inwestycją. W niniejszej sprawie SKO przyjęło mechaniczny, formalny i automatyczny tryb rozumowania i pominęło szereg okoliczności faktyczno-prawnych, planistycznych, jak również uwarunkowań istotnych dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy, zmieniając parametry zabudowy dla planowanej inwestycji. Rozpoznając sprawę nie uwzględniono szeregu zasad prawidłowego realizowania wymogu zachowania ładu przestrzennego (art. 1 ust.1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Doprowadziło to do oczywiście błędnego i niczym nieuzasadnionego ograniczenia wysokości do 13 m, odpowiadającego dotychczasowym zabudowaniom o charakterze produkcyjnym oraz do obniżenia wskaźnika powierzchni zabudowy, który w ogóle nie jest charakterystyczny dla zabudowy wielorodzinnej. Rozpatrując przedmiotową sprawę SKO uznało, że brak jest podstaw do zastosowania zasad odstępstwa od średnich wartości parametrów nowej zabudowy, podczas gdy przeprowadzenie właściwej analizy zgodnie ze wskazanymi zasadami postępowania i zagospodarowania przestrzennego doprowadziłoby organ do uznania, że odstępstwa w niniejszej sprawie są jak najbardziej uzasadnione oraz celowe. Organ na zasadzie automatyzmu i mechanicznego podejścia uznał, jak się wydaje, że odstępstwa od średnich wskaźników są w zasadzie niemożliwe, gdyż w przedmiotowej sprawie mamy sytuację, w której bezpośrednio sąsiadujące działki w chwili obecnej jeszcze wykazują inne, niższe wskaźniki. Takie podejście jest oczywiście sprzeczne z istota odstępstwa. Rozporządzenie wprawdzie nakazuje w pierwszej kolejności ustalać te parametry jako wartości średnie z obszaru analizowanego, ale równocześnie dopuszcza odstępstwo od tej reguły zawsze jeżeli jest to uzasadnione wynikami analizy. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Przyjęcie przez organ innych niż średnie wartości, nie jest czymś wyjątkowym, a ma po prostu wynikać z analizy. Przywołanie przez organ I instancji Studium miało miejsce jedynie na zasadzie niezobowiązującej, pomocniczej (z uwagi na oczywiście niewiążącą dla organów przy wydawaniu decyzji WZ rolę Studium). Brak związania Studium nie oznacza, że organy mają całkowicie ignorować i pomijać jego zapisy, a mają je także brać pod uwagę na zasadzie pomocniczej i jeżeli uznają, że decyzja lokalizacyjna byłaby ze Studium niezgodna i taka niezgodność przeczy zasadom zagospodarowania przestrzeni, to mogą zawiesić postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie natomiast inwestycja nie koliduje z zapisami Studium. SKO w niniejszej sprawie powinno uwzględnić, że projektowanie zagospodarowania przestrzennego ma miejsce na przyszłość, uwzględniając zachodzące zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, a nie na przeszłość. Zagospodarowanie analizowanego obszaru z uwzględnieniem racjonalnego myślenia i koncepcji rozwoju miasta daje podstawę do stworzenia wzdłuż ul. [...] pierzei korespondującej z odpowiednią rangą tej ulicy i ustalenia wzdłuż niej wysokości zabudowy do [...] m. Z analizy wysokości zabudowy na przedmiotowym obszarze wynika, że wacha się ona od [...] do [...] m. Najniższe budynki to budynki gospodarcze i techniczne towarzyszące głównym obiektom. Budynki o wysokości do ok. [...] m są związane przede wszystkim z funkcjami produkcyjnymi. W grupie obiektów o wysokości ok. [...] m mieszczą się budynki mieszkaniowe wielorodzinne. Obecna średnia wysokość na obszarze analizowanym wynosząca ok. [...] m. jest jednak niewspółmierna do przemian, jakie zachodzą aktualnie wzdłuż ul. [...] oraz na południe i wschód od terenu inwestycji. Konsekwentnie, większość nowopowstałych i planowanych obiektów po południowej stronie ul. [...] ma wysokość [...] metra. Budynek wzdłuż samej ul. [...] pod numerem [...], poza obszarem wyznaczonym przez organ pierwszej instancji jako obszar analizy, jednak niewątpliwie mający tworzyć nowo powstałą pierzeję tej ulicy, ma natomiast wysokość [...] m. W tej sytuacji, mając na uwadze, że teren inwestycji znajduje się przy jednej z głównych przestrzeni publicznych obszaru, właściwym jest przyjęcie maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie [...] m, zgodnie z rozpoczętym procesem przekształceń tej części dzielnicy [...] i tak, aby wszystkie budynki wzdłuż ul. [...] tworzące jej pierzeję miały analogiczną i spójną wysokość. Odnosząc się ustaleń SKO w kwestii wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, skarżąca w pierwszej kolejności wskazała, że wskaźnik ponad 40% dotyczy nie jednej, a dwóch działek w wyznaczonym przez organ I instancji analizowanym obszarze i wynosi odpowiednio 41% oraz 47%. Okoliczność natomiast, czy wskaźnik ten pojawia się w mniejszej czy też większej odległości od działki objętej inwestycją Spółki, czy też po tej samej stronie czy po drugiej stronie torów [...], czy zdecydowanie dominuje czy też pojawia się w mniejszości, nie ma w sprawie żadnego znaczenia. SKO wprowadza niejako dwa rodzaje obszaru analizowanego, ten po drugiej stronie torów [...], niejako dalszy i gorszy, i ten, jak to ujmuje SKO, w "bezpośrednim sąsiedztwie", a więc ten lepszy. SKO dzieli zatem w sposób nieuzasadniony obszar analizowany na dwie części, przyznając wyraźny prymat części południowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017r .nie narusza przepisów prawa. Zarzuty sformułowane w skardze sprowadzają się do twierdzenia, iż organ odwoławczy nieprawidłowo określił wymagane przez przepisy prawa materialnego wskaźniki nowej zabudowy tj. wysokość powierzchni zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej lekceważąc przesłanki jakimi powinien kierować się przy ocenie czy planowana nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Podsumowując twierdzenia zawarte w obszernym uzasadnieniu należy wyjaśnić, że zdaniem skarżącego organ powinien tworzyć ład przestrzenny nie w sposób schematyczny i mechaniczny, ale kierując się potrzebą zrównoważonego rozwoju, wymaganiami urbanistyki i architektury, walorami architektonicznymi i krajobrazowymi, przekształceniami, które zachodzą w przestrzeni urbanistycznej, planami co do dalszego zagospodarowania. Dlatego organ I instancji prawidłowo posiłkował się ustaleniami zawartymi studium dla tego terenu przy określaniu wskaźnika dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji dla planowanej inwestycji w przedziale od [...] do [...] m, a tym samym uwzględniał zachodzący proces przekształceń przestrzeni z dotychczasowej przemysłowej na zabudowę mieszkaniową. Należy zauważyć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Wymóg ten wynika wprost z ustawy, która nakłada na organy obowiązek przestrzegania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1). Podstawowym elementem umożliwiającym właściwe przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest rzetelne i zgodne z przepisami prawa sporządzenie przez uprawnioną osobę analizy funkcji i cech zabudowy terenu. Wyniki analizy powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Właśnie określenie konkretnych wymagań w zakresie nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków, zapewniając harmonijny krajobraz. Zasada dobrego sąsiedztwa zobowiązuje więc organ do dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez istniejący już stan zabudowy cech i parametrów. Dlatego nie ma racji strona skarżąca, iż określenie przez organ odwoławczy dwóch kwestionowanych wskaźników planowanej zabudowy przy odniesieniu się tylko do istniejącej zabudowy (w tym zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących działką inwestycyjną), a w oderwaniu od rozpoczętego procesu przekształceń i planowanego na przyszłość zagospodarowania było nieprawidłowe. Wbrew oczekiwaniom skarżącego to właśnie w przestrzeni wyznaczonej przez obszar analizowany organ ma dokonywać analizy panujących uwarunkowań i wkomponować planowaną inwestycję w istniejącą już zabudowę. Na tym polega różnica między planowaniem przestrzennym, a ustalaniem warunków zabudowy, że planowanie dotyczy przyszłości, a ustalanie warunków zabudowy stanu zagospodarowania z chwili dokonywania analizy. Dlatego planowane na przyszłość rozwiązania nie są punktem odniesienia dla ocenianych uwarunkowań. Analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Przeprowadzanie analizy w wyznaczanym obszarze jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1. Niewątpliwie wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu tego przepisu ustawy. Skarżący niesłusznie zarzuca, że organ odwoławczy nie uwzględnił pojęcia działki sąsiedniej w takim ujęciu i wprowadził rozróżnienie na bliższą i dalszą część obszaru. Przeczy temu sporządzone przez organ uzasadnienie, w którym odniósł się zarówno do wielkości powierzchni zabudowy, jak też wysokości zabudowy występującej w obszarze analizowanym po drugiej stronie torów. Organ odwoławczy wyjaśnił, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 28%, zaś tylko w przypadku jednej działki wskaźnik ten znacznie przewyższa średnią i wynosi 47 %. To właśnie ustalenie dotyczy działki znajdującej się w obszarze analizowanym po drugiej stronie torów [...]. Z kolei w odniesieniu do wartości jaką jest wysokość istniejącej w obszarze zabudowy organ odwoławczy wyjaśnił, że wysokość ta na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie wynosi [...],[...] i [...] m, zaś na jednej z działek oddalonych o [...] m od działki inwestycyjnej wartość ta wynosi [...] m, a po drugiej stronie torów [...] występuje parametr [...] m. Organ odwoławczy podkreślił także, że w całym obszarze analizowanym nie występuje budynek o wysokości [...] m. Oznacza to, że organ odwoławczy brał pod uwagę informacje z całego obszaru analizowanego. Organy administracji publicznej nie dysponują pełną swobodą w zakresie ustalania warunków zabudowy obejmujących określenie parametrów charakteryzujących nową zabudowę (§ 1 rozporządzenia). Podkreślić należy, iż mimo że przepisy rozporządzenia wskazują jako zasadę nawiązanie do wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3), to dopuszczają jednak w tej kwestii, w pewnym zakresie uznanie administracyjne, wyrażające się w tym, iż organ może odstąpić od nawiązywania do wartości średnich (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 3). Dopuszczalna jest więc pewna elastyczność przy określaniu warunków zabudowy niezbędna w sytuacjach, w których m.in. w obszarze analizowanym występuje duże zróżnicowanie zabudowy, gdy obok siebie występują zarówno obiekty o dużych i małych gabarytach. Skarżący niesłusznie zarzuca, że organ odwoławczy tej elastyczności nie stosuje i nie dostrzega potrzeby stosowania odstępstw od średnich wskaźników, traktując taką możliwość jako sytuację wyjątkową. Otóż należy wskazać, że organ odwoławczy ustalił parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie odpowiadającym parametrowi charakteryzującemu większość zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a to już oznacza zastosowanie odstępstwa. Podobnie w przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy określił go na poziomie 30%, a więc przewyższającym średnią występującą w obszarze ze względu na wielkości charakteryzujące zabudowę w bezpośrednim sąsiedztwie, która odbiegając od wartości średniej pozwoliła na zastosowanie tego odstępstwa. W ocenie sądu organ odwoławczy słusznie ocenił, iż przyjęte przez organ I instancji odstępstwa odnosiły się wyłącznie do wskaźników określonych w studium, a zatem organ I instancji nie tyle posiłkował się nimi dla poparcia własnej argumentacji, która powinna znajdować oparcie w analizie obszaru (a więc wyjaśniać powody dla których możliwe jest zastosowanie odstępstw w odniesieniu do istniejącej zabudowy), ale wyraźnie kierował tylko planowanym procesem przekształceń. Nie zmienia tej oceny fakt, iż na wskazywanej przez skarżącego działce znajdującej się poza obszarem zabudowy zrealizowano inwestycję o wysokości [...] m, gdyż sama okoliczność usytuowania jej poza obszarem analizowanym wyklucza możliwość wzięcia jej pod uwagę. Podobnie organ nie mógł kierować się parametrami mającej dopiero powstać na działce obok inwestycji, bowiem jedynie istniejąca zabudowa ma wpływ na określanie parametrów nowej. Zamierzenia i koncepcje dotyczące potrzebnych przeobrażeń danego terenu, a więc przyszłości są uwzględniane wyłącznie w studium, a następnie planie zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.