IV SA/Wa 1505/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi P.G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. IV SA/Wa 1505/20 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ) z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu opieki dla osób starszych na terenie działki nr [...] położonej w obrębie [...], gm. [...], o powierzchni zabudowy 760 m.kw. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Wójt Gminy [...], pismem z dnia 3 marca 2020 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Wskazanym postanowieniem RDOŚ odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji opierając się o § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru [...] Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2005 r., Nr [...], poz. [...]), tj. o zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m na terenie Natura 2000 oraz 50 m na terenie poza Naturą 2000 od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych (§ 3 ust. 1 pkt 8) a także o zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (§ 3 ust. 1 pkt 3). Z poczynionych przez organ I instancji ustaleń wynika, iż działka, na której planowana jest zabudowa, znajduje się prawie w całości w pasie 100 m od linii brzegu rzeki [...]. Jednocześnie, poddając analizie całokształt sprawy organ I instancji uznał, iż z uwagi na charakter planowanej inwestycji, nie było możliwym zastosowanie odstępstw od ww zakazów. RDOŚ podniósł także, iż planowana inwestycja znajduje się w obszarze Natura 2000 Doliny [...] i [...] [...] położonym na terenie dwóch województw, obejmując łącznie 28 751,54 ha. Obszar obejmuje górny odcinek doliny [...] od [...] do [...] oraz dolny odcinek doliny [...] - dopływu [...] - od [...] do ujścia rzeki koło [...]. W tym kontekście wskazał na treść art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55), który z kolei przewiduje, iż na obszarach Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34, zabrania się podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, P. G. - inwestor wniósł zażalenie, w którym min. wskazał, iż w omawianym obszarze, pomimo istniejących zakazów, istnieją już budynki posadowione w stumetrowym pasie ochronnym rzeki [...]. A także, jego zdaniem, realizacja przedmiotowej inwestycji nie naruszy istniejącego drzewostanu, bowiem obiekt zostanie wzniesiony na części działki niezadrzewionej w odległości ok. 70 m od granicy rzeki [...]. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu akt rozpatrywanej sprawy, potwierdził dokonane w toku postępowania przed organ I instancji ustalenia, ostatecznie stwierdzając, iż rozstrzygnięcie przyjęte przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] jest prawidłowe. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne koliduje bowiem z § 3 pkt 8 ww rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Teren, na którym planowana jest inwestycja (nieprzekraczalna linia zabudowy wrysowana została w odległości 10 m od północnej granicy działki) położony jest prawie w całości w 100 m strefie ochronnej od linii brzegowej rzeki [...], którego to faktu skarżący nie podważał, a co wynika z mapy zasadniczej stanowiącej załącznik graficzny do uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz pomocniczo z ortofotomap i map topograficznych znajdujących się na ogólnodostępnych portalach internetowych www.geoserwis.gdos.gov.pl i www.mapy.geoportal.gov.pl. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem P. G. wystąpił do tut. Sądu ze skargą, zarzucając naruszenie: - art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez organ I instancji błędnej i dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu, a w konsekwencji błędne uznanie, iż na podstawie ortofotomap i map topograficznych znajdujących się na ogólnodostępnych portalach internetowych uznać można, iż teren na którym planowana jest inwestycja położony jest prawie w całości w 100 m strefie ochronnej od linii brzegowej rzeki [...]; - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, oparcie się wyłącznie na mapach znajdujących się na ogólnodostępnych portalach internetowych, bez przeprowadzenia analizy studium uwarunkowań oraz wizji w terenie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż na przedmiotowej działce znajdują się zadrzewienia śródpolne oraz, że realizując inwestycję konieczne byłoby ich usunięcie, a także, że teren na którym planowana jest inwestycja położony jest prawie w całości w 100 m strefie ochronnej od linii brzegowej rzeki [...]; - art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w sposób dowolny, nierozpatrzenie podniesionych przez stronę zarzutów i ich nie rozważenie, co skutkowało wydaniem decyzji, która nie przekonuje skarżącego i nie pogłębia jego zaufania do organów władzy publicznej; - § 3 ust. 1 pkt 3 i 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. poprzez błędne zastosowanie wskazanych przepisów w niniejszej sprawie i przyjęcie, że realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy zakazy określone w tych przepisach oraz wymagałaby odstępstw wskazanych w tych przepisach, podczas gdy w rzeczywistości możliwe jest dokonanie wskazanej inwestycji bez wycinki drzew śródpolnych, o czym zapewniał skarżący. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o: - uchylenie zaskarżonego i utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji; - zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przypomniał przebieg sprawy i podniósł, iż organ dopuścił się błędnej i dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu, która w rażący sposób wykroczyła poza zakres przyznanej organowi tym przepisem swobody. Wskazał bowiem, iż na podstawie ww ortofotomap i map topograficznych nie można uznać, iż teren, na którym planowana jest inwestycja, położony jest prawie w całości w 100 m strefie ochronnej od linii brzegowej rzeki [...]. Organ dokonał zatem naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy (bez przeprowadzenia analizy studium uwarunkowań oraz wizji w terenie) co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż na przedmiotowej działce znajdują się zadrzewienia śródpolne oraz, że realizując inwestycję konieczne byłoby ich usunięcie. Wydając przedmiotowe postanowienie organ dokonał również naruszenia art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości gruntowej poprzez brak możliwości jej zabudowy, a tym samym naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez pozbawienie Skarżącego możliwości realizacji planowanej prze niego inwestycji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Zdaniem organu II instancji zgromadzony materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne koliduje z § 3 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...], tj. zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m na terenie Natura 2000 oraz 50 m na terenie poza Naturą 2000 od linii brzegów rzek, obowiązującym na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Powyższe wynika z mapy zasadniczej stanowiącej załącznik graficzny do uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy a także pomocniczo z ww ortofotomap i map topograficznych. Powyższy materiał, zdaniem GDOŚ, pozwala stwierdzić, iż teren inwestycyjny (nieprzekraczalna linia zabudowy wrysowana została w odległości 10 m od północnej granicy działki) położony jest prawie w całości w 100 m strefie ochronnej od linii brzegowej rzeki [...] tym samym przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza § 3 pkt 8 ww rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Z uwagi na położenie planowanej inwestycji na terenie ww form ochrony przyrody, zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W postępowaniu uzgodnieniowym regionalny dyrektor ochrony środowiska wypowiada się na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody oraz ocenia zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, które stanowią, w zakresie określonym w art. 24 i 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55), instrumenty prawne dla ochrony wartości będących przyczyną ustanowienia danej formy przyrody. Należy podkreślić, iż w toku niniejszego postępowania uzgodnieniowego, w pierwszej kolejności należało rozważyć możliwość naruszenia zakazów określonych w rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2005 r., Nr [...], poz. [...]). Następnie dopiero powinno się uwzględnić wpływ danej inwestycji na obszary Natura 2000. Wskazana bowiem kolejność postępowania, zgodnie ze stanowiskiem GDOŚ, przy uzgadnianiu warunków zabudowy pozwala uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w sytuacji, gdy z przeprowadzonego na wstępie postępowania wyjaśniającego już wynika, że jest to zbędne, gdyż planowana inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących, i tak nie może zostać zrealizowana. Taka sytuacja wystąpiła w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem organów, zgromadzony materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne koliduje z § 3 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...], tj. z zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m na terenie Natura 2000 oraz 50 m na terenie poza Naturą 2000 od linii brzegów rzek, obowiązującym na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Przedmiotowa inwestycja planowana jest do realizacji na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] w całości objętej granicami [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz obszaru Natura 2000 Dolina [...] i [...] ([...]). Dla tego Obszaru Chronionego Krajobrazu aktualnym aktem prawnym jest Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2005 r. Nr [...], poz. [...] z późn.), który w § 3 pkt 8 zakazuje lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Od powyższego zakazu powołana regulacja przewiduje odstępstwa jednak nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie. Kryterium decydującym o możliwości ewentualnego usytuowania nowego obiektu budowlanego w ochronnej strefie 100 m od linii brzegowej rzeki [...] jest jego funkcja (tu obiekt mieszkalny - dom seniora). Zakaz nie dotyczy natomiast urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji (budowa domu opieki dla osób starszych), organ II instancji zasadnie zatem uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie mieści się w odstępstwie wskazanym w regule ww zakazu. Podobnie, zasadnie podniósł organ odwoławczy, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu określonych w art. 24 ust. 2 ustawy ochronie przyrody, stanowiących odpowiednio, iż zakazy wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie obszarów chronionego krajobrazu nie dotyczą: wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym oraz realizacji inwestycji celu publicznego, co wynika wprost z samego już charakteru planowanej do realizacji inwestycji. Oczywiście celowość wprowadzenia konkretnego zakazu w określonym zakresie ocenia organ właściwy do jego ustanowienia i daje temu wyraz poprzez określoną treść aktu prawa miejscowego. Prawodawca lokalny może określić odległości mniejsze, co do lokowania nowych obiektów, niż wskazane w ustawie o ochronie przyrody, w sposób prowadzący do zwiększenia swobody w zakresie zagospodarowania terenu. Jednakże już ustanowione ostatecznie aktem prawa miejscowego zakazy mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Trzeba mieć w kontekście powyższego także na uwadze, iż [...] Obszar Chronionego Krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwości zaspakajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, a także pełnioną funkcję korytarzy ekologicznych. Ochrona krajobrazowa obejmuje działania na rzecz zachowania i utrzymania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu. Jak podniósł RDOŚ, który jest organem wyspecjalizowanym, posiadającym stosowne kompetencje w omawianym zakresie, przedmiotowa działka leży w granicach ww obszaru a także w części północno centralnego korytarza ekologicznego Dolina [...] [...], a nadto w granicach obszaru objętego ochroną w ramach europejskiej sieci Natura 2000 tj. w Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków Doliny [...] i [...] [...]. Sąd stwierdza, iż analiza mapy stanowiącej załącznik do projektu decyzji wskazuje, iż wzdłuż południowej granicy działki znajduje się naturalny ciek wodny - rzeka [...]. Nieprzekraczalną linię zabudowy budynku przewidzianego do przebudowy wyznaczono w odległości około 10 m od północnej granicy działki. Taka lokalizacja powoduje, że prawie cały teren przewidziany pod inwestycję znajduje się w promieniu 100 m od granic rzeki [...]. Powyższe, wbrew zarzutom skargi, znajduje także potwierdzenie w ortofotomapach i mapach topograficznych znajdujących się na ogólnodostępnych portalach internetowych www.geoserwis.gdos.gov.pl i www.mapy.geoportal.gov.pl, które należy uznać za pełnowartościowy materiał dowodowy. Tym bardziej, iż powyższych okoliczności skarżący, w toku postępowania administracyjnego (odwoławczego) nie podważał. Również, w ocenie Sądu, niezasadnym jest zarzut dotyczący kwestii nie przeprowadzenia wizji lokalnej w terenie w zakresie ustalenia możliwości realizacji planowanej inwestycji z uwagi na znajdujące się na przedmiotowej działce zadrzewienia śródpolne. Powyższe nie ma znaczenia z uwagi, na co wyżej już wskazano, iż realizacja planowanej inwestycji narusza § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia, a do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wystarczy kolizja już z jednym z zakazów obowiązujących w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu (tu [...]). Zgromadzony materiał dowodowy pozwala zatem na jednoznaczne stwierdzenie, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne koliduje z ww zakazem przewidzianym § 3 pkt 8 ww Rozporządzenia Nr [...] tym samym nie mogło zostać przez RDOŚ pozytywnie uzgodnione. Niezasadnym jest także zarzut naruszenia art. 64 konstytucji RP jak i art. 144 K.c. Naturalnie rację ma skarżący twierdząc, iż prawo własności jest prawem chronionym, które nie powinno być naruszane. Jednakże gwarantowane przez konstytucję i ustawy prawo własności w szczególnych, uzasadnionych przypadkach może podlegać ograniczeniom. Bariery określone w prawie mogą ograniczać możliwości przeprowadzania inwestycji na gruncie. Część z nich będzie się wywodzić z mocy aktów rangi ustawowej, natomiast większość dookreślana będzie w aktach prawa miejscowego, co miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd także stwierdza, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ogólnie sformułowany zarzut podnoszący, że ocena stanu faktycznego sprawy nie została prawidłowo przeprowadzona, uznać należy, mając na uwadze nie poparcie tych twierdzeń dowodami, jedynie za polemikę skarżącego z ustaleniami organu. W postępowaniu administracyjnym organy administracyjne mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) co, w ocenie Sądu, w sposób prawidłowy uczyniły. Swoje stanowisko w sposób czytelny, zrozumiały i w pełni wyraźny przedstawiły w uzasadnieniu obu rozstrzygnięć, tym samym nie uchybiły przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji wyjaśniły i prawidłowo ustaliły stan faktyczny, podały na jakiej podstawie ustaliły położenie nieruchomości (mapy) i odnoszące się do planowanej inwestycji zakazy jak i brak możliwości od nich odstąpienia, a także przytoczyły i zastosowały odpowiednie przepisy prawa. To, że skarżący nie zgadza się z podważanymi rozstrzygnięciami, co jest oczywiście dla Sądu zrozumiałe, nie oznacza tym samym, iż zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem prawa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.