IV SA/Wa 1507/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...]; 2. stwierdza, że zakażona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 15 ust. 1 pkt 5 oraz art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.; dalej: "u.o.p."), po rozpoznaniu odwołań A.Z. (dalej: "skarżący") oraz Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazu pozyskiwania, niszczenia lub umyślnego uszkadzania roślin oraz grzybów na terenie rezerwatu przyrody [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismem z dnia 20 listopada 2012 r. skarżący zwrócił się do Nadleśnictwa [...] z prośbą o usunięcie konarów zwisających na będącą w jego posiadaniu działkę o nr [...] położoną we Wsi [...]. Prośbę swą uzasadnił ograniczeniem dojazdu sprzętem mechanicznym i wykonywania prac gospodarczych. Z rozpoznania sprawy przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] wynika, że działka o nr [...] sąsiaduje na długości 80 m z wydzieleniem leśnym [...] Leśnictwa [...] będącym częścią rezerwatu przyrody [...] (działka ewidencyjna [...]), a zasięg drzew wchodzących nad grunt własności skarżącego wynosi od 5 do 9 m od granicy rezerwatu. Wnioskiem z dnia 4 lutego 2013 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wystąpił do organu I instancji o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 5 u.o.p. stanowiącego zakaz pozyskiwania, niszczenia lub umyślnego uszkadzania roślin oraz grzybów w rezerwacie przyrody [...] , w celu usunięcia konarów drzew ściany lasu. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. organ I instancji działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 5 u.o.p. orzekł o umarzeniu postępowania w sprawie wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazu pozyskiwania, niszczenia lub umyślnego uszkadzania roślin oraz grzybów na terenie rezerwatu przyrody [...] . Uzasadniając organ I instancji wskazał, iż wnioskowana czynność polegać miałaby na podkrzesaniu konarów lub usunięciu, w przypadku braku możliwości podkrzesania pojedynczych drzew, których gałęzie ograniczają dojazd sprzętem mechanicznym i wykonania prac gospodarczych na działce o nr ewid. [...] , sąsiadującej na długości 80 m z wydzieleniem leśnym [...] Leśnictwa [...] , stanowiącym cześć rezerwatu przyrody [...] . Jednocześnie, organ I instancji zauważył, że na terenie rezerwatu przyrody obowiązują zakazy, o których mowa wart 15 ust 1 u.o.p. Wyjątkiem, jako odstępstwo od powyższych zakazów, pozostaje możliwość udzielenia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska zezwolenia na działania uzasadnione wykonywaniem badań naukowych lub celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na cele ochrony przyrody rezerwatu przyrody, zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 5 u.o.p. Mając na uwadze przepis art. 105 § 1 k.p.a. oraz w świetle braku delegacji ustawowej do wydania w przedmiotowym przypadku odstępstwa od zakazu określonego w art. 15 ust. 1 pkt 5 u.o.p. organ I instancji umorzył niniejsze postępowanie. We wniesionym odwołaniu skarżący wskazał, iż nie zadowala go opis w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż sprawa dotyczy tylko jego własności. Podniósł, że wyrastające konary drzew rosnących na terenie rezerwatu ograniczają mu swobodne poruszanie się sprzętem rolniczym po działce oraz, że gleba jest wyjałowiana przez wrastające w głąb działki korzenie, a zacienienie jest przyczyną słabszych upraw na tej części działki. Nadmienił także, że jemu nie chodzi o ingerencję w teren rezerwatu [...] , a jedynie o podkrzesanie drzew przy granicy działki będącej jego własnością aby konary nie przeszkadzały mu w bieżącym użytkowaniu gruntu. Natomiast Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] w odwołaniu z dnia 19 marca 2013 r. zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Zdaniem Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w prowadzonym postępowaniu, zakończonym zaskarżoną decyzją istniały prawne przesłanki do załatwienia sprawy merytorycznie co do jej istoty. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] , wnioskując o merytoryczne rozpoznanie sprawy podniósł, że decyzja odmowna może narazić Nadleśnictwo na konieczność ponoszenia kosztów postępowania w świetle art. 149 i 150 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej: "k.c."). Rozpoznając sprawę ponownie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wskazał, iż rozpatrując sprawę uznał zasadność braku prawnej możliwości wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazu określonego w art. 15 ust. 1 pkt 5 u.o.p. Podniósł, iż ustawodawca nie przewidział innej możliwości udzielenia zgody na odstępstwo od zakazów wymienionych w art. 15 ust. 1 u.o.p. aniżeli wydanie decyzji w trybie administracyjnym, w oparciu o delegację ustawową, wynikającą z przepisów ustawy. Ustawa o ochronie przyrody precyzyjnie określa sytuacje, w przypadku których zachodzi możliwość udzielenia zgody na odstępstwo, wymieniając je w art. 15 ust. 4 i 5. Zauważył, iż w świetle tych przepisów Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą 1) ochrony przyrody lub 2) realizacji inwestycji liniowych celu publicznego, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1. jeżeli jest to uzasadnione wykonywaniem badań naukowych lub celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na cele ochrony przyrody rezerwatu przyrody. W oceni organu odwoławczego, w przypadku wniosku Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] , żadna z przytoczonych powyżej przesłanek do wydania zezwolenia nie miała miejsca, zatem sprawa nie mogła być rozstrzygnięta na podstawie art. 15 ust. 4 oraz art. 15 ust. 5 u.o.p. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż decyzja o umorzeniu postępowania została wydana z powodów formalno-prawnych. Natomiast skarżący w treści odwołania nie odnosi się do przesłanek, którymi kierował się organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję, nawiązując wyłącznie do kwestii utrudnień wynikających z sąsiedztwa rezerwatu przyrody [...] . Jednocześnie organ odwoławczy uznał, odwrotnie niż Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] , iż w przedmiotowej sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, nie istniały prawne przesłanki do załatwienia sprawy merytorycznie co do jej istoty. Podniesione przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] przepisy art. 149 i 150 k.c. nie mają, zdaniem organu odwoławczego, zastosowania w niniejszej sprawie, która może być rozpatrywana jedynie w świetle przepisów szczególnych zawartych w ustawie o ochronie przyrody. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2013 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu. Uzasadniając skarżący wskazał, iż nie zgadza się z zaskarżonymi rozstrzygnięciami, gdyż zostały one wydane niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podniósł, iż zgodnie z art. 140 k.c. mam w pełni prawo korzystać ze swojej własności, a art. 143 k.c. mówi, że w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Zauważył, iż zgodnie z art. 150 k.c. właściciel gruntu może obciąć i zachować dla siebie korzenie przechodzące z sąsiedniego gruntu. To samo dotyczy gałęzi i owoców zwieszających się z sąsiedniego gruntu; jednakże w wypadku takim właściciel powinien uprzednio wyznaczyć sąsiadowi odpowiedni termin do ich usunięcia. Podniósł, iż wiedząc, że jego działka graniczy z rezerwatem [...] i gałęzie zwisają na jego działkę z tego obszaru gdzie przyroda podlega ochronie nie wykonywał samodzielnie żadnych czynności, tylko zwróciłem się ze stosownym wnioskiem do odpowiednich instytucji mając na uwadze dobro przyrody jaki i własne prawo do korzystania w pełni ze swojego gruntu. Nadto wskazał, iż nie dokonał samodzielnie czynności wynikających z art. 149 k.c. mając na uwadze, że jest to obszar rezerwatu przyrody i prace z tego zakresu winny być wykonane za pośrednictwem wyspecjalizowanego podmiotu który lepiej dokonałby tych czynności niż skarżący jako właściciel działki. Podkreślił, że nie chodzi o wycięcie drzew, a jedynie o ich podkrzesanie. Nie zgadzając się z umorzeniem niniejszego postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. z powodu jego bezprzedmiotowości podniósł, iż w zaskarżonej decyzji nie oparto się w ogóle o przepisy kodeksu cywilnego uznając nadrzędność ustawy o ochronie przyrody, czy naruszono także art. 7 k.p.a. nie uwzględniając słusznego interesu skarżącego jako obywatela. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Nadto wskazał, iż podniesione przez skarżącego przepisy art. 140, art. 143 i art. 150 k.c. nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie, która mogła być rozpatrzona jedynie w świetle przepisów szczególnych, zawartych w ustawie o ochronie przyrody. Natomiast przywołany przez skarżącego przepis art. 7 k.p.a. nie został, zdaniem organu odwoławczego, w żadnej mierze naruszony, a wręcz przeciwnie, organ odwoławczy rozpatrując niniejszą sprawę nie mógł w świetle przywołanego przepisu postąpić inaczej. Uznał zatem zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. W tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd w przedmiotowej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób który miał wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy- co skutkuje uchyleniem obu ww. decyzji. Podstawą materialnoprawną wydania przez organy ochrony środowiska obu instancji kontrolowanych decyzji był przepis art.15 ust.5 cyt. ustawy o ochronie przyrody, stosownie do którego " regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust.1, jeżeli jest to uzasadnione wykonywaniem badań naukowych lub celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na cele ochrony przyrody rezerwatu przyrody." Natomiast w art.15 ust.1 ustawy o ochronie przyrody określone zostały ograniczenia obowiązujące na terenie parków narodowych i rezerwatów przyrody. Wyliczenie zakazów obowiązujących na terenie tych obszarów ochronnych ma bardzo kazuistyczny charakter /pkt.1 -27/, w związku z czym poszczególne ograniczenia skonstruowane są bardzo precyzyjnie i nie nastręczają większych kłopotów interpretacyjnych / vide K. Gruszecki- Komentarz do ustawy o ochronie przyrody LEX 2013r./. Organom ochrony przyrody, które prowadziły postępowanie w rozpoznawanej sprawie i orzekały, uszło uwadze, iż przywoływany przepis art.15 w ust.2 reguluje zwolnienia od powyższych zakazów. Stosownie do cyt. art.15 ust.2 ustawy zakazy, o których mowa w ust.1 nie dotyczą: 1/ wykonywania zadań wynikających z planu ochrony lub zadań ochronnych 2/ uchylony 3/ prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym 4/ wykonywania zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa 5/ obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego Z powyższego uregulowania wynika, że wprowadzenie form ochrony takich jak park narodowy czy rezerwat przyrody ogranicza wykonywanie prawa własności, jednak go nie wyłącza. Ustawodawca przewidział, że zakazy obowiązujące na terenie parków narodowych nie odnoszą się do obszarów objętych ochroną krajobrazową m.in przy wykonywaniu prawa własności zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Jak więc wynika z treści tego przepisu, zwolnienie to nie odnosi się do całego terenu parku narodowego lub rezerwatu przyrody, ale jedynie do tej jego części, która korzysta tylko z ochrony krajobrazowej. W przypadku gdy konkretna część parku lub rezerwatu korzysta również z innej formy ochrony niż krajobrazowa, zwolnienie to nie będzie miało już miejsca. Ponadto zwolnienie to występuje jedynie w przypadku realizacji jednego z precyzyjnie określonych w tym przepisie celów. W rozpoznawanej sprawie organy nie wzięły pod uwagę powyższej regulacji i nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie. Rozważały jednie , w kontekście wniosku skarżącego, przesłanki odstąpienia od zakazów wynikających z art.15 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, na podstawie art.15 ust. 4 i 5 cyt. ustawy. Jest to błąd subsumcji, czyli stosowania do stanu faktycznego sprawy niewłaściwego przepisu prawa materialnego. Ponadto zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów kpa, a w szczególności jego art. 7, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto art. 107 kpa wskazuje na elementy, jakie powinny znaleźć się w postanowieniu aby można było uznać je za prawidłowe. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Zgodnie natomiast z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W ocenie Sądu organy administracji w rozpoznawanej sprawie uchybiły wyżej wskazanym przepisom. Uzasadnienie kontrolowanych decyzji ogranicza się jedynie do stwierdzenia, iż zamierzone przez skarżącego czynności podkrzesania drzew, nie mieszczą się w katalogu odstępstw od zakazów w indywidualnych sprawach uregulowanych w art.15 ust.4 i 5 ustawy o ochronie przyrody. Całkowicie poza zakresem ich działań pozostawały ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki zwolnienia od tych zakazów wynikające z przepisu art.15 ust.2 pkt.5 ustawy o ochronie przyrody. W szczególności organy nie ustaliły jaki reżim ochrony występuje na obszarze rezerwatu przyrody " [...] " w części graniczącej z działka nr ew. [...] stanowiąca własność skarżącego i czy w odniesieniu do tej części wspomnianego rezerwatu zachodzą przesłanki do odstąpienia od zakazów i udzielenia zgody na zamierzone czynności. Nie można wykluczyć, iż ponownie wydając rozstrzygnięcia i kierując się wskazówkami zawartymi w niniejszym wyroku organy dojdą do tych samych wniosków. Nie mniej jednak rozstrzygnięcie takie nie będzie obarczone wadami polegającymi na naruszeniu obowiązujących przepisów. Sąd administracyjny natomiast powołany jest do oceny legalności tj. zgodności z przepisami. Stwierdzenie uchybień przez Sąd skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy P.p.s.a./ pkt.1 wyroku/ Orzeczenie z pkt.2 wyroku jest uzasadnione art.152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekła na podstawie art.200 i art.205§1 p.p.s.a / pkt.3 wyroku/.