IV SA/Wa 1508/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlano-Usługowego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Przedsiębiorstwo Budowlano-Usługowe "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w R. (dalej: "Spółka") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "Kolegium") z dnia [...] czerwca 2010 r, nr [...] stwierdzające, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm), dalej: "k.p.a."], uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. (omyłkowo podano datę: [...] stycznia 2010 r.), nr [...] znak: [...] Prezydent P. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...]- [...] – [...] – [...], na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...], tj. od km [...] do km [...] w P.. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz z dnia [...] lutego 2010 r. Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji. Dalej Kolegium zaznaczyło, iż warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o gdy decyzja została doręczona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie z art. 49 k.p.a., który w niniejszej sprawie miał zastosowanie, strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Takim przepisem szczególnym był art. 46a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902). Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, gdy doręczenie ze skutkiem prawnym ma nastąpić w trybie art. 49 k.p.a., 14-dniowy Sygn. akt IV SA/Wa 1508/10 termin oblicza się od ostatniego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Następnie Kolegium wskazało, iż - jak wynika z materiału dowodowego -zaskarżona decyzja była umieszczona na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w P. w dniach od [...] stycznia do [...] stycznia 2009 r. Odwołanie powinno być zatem wniesione od dnia 16 lutego 2009 r. Sama data sporządzenia pierwszego pisma (odwołania), tj. [...] grudnia 2009 r. świadczy o tym, że odwołujący się nie zachował terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie ustawowego terminu do dokonania czynności procesowej -wniesienia odwołania - powoduje jego bezskuteczność, czego następstwem jest ostateczność orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji. Konsekwencją powyższego jest konieczność pozostawienia odwołania bez jego merytorycznego rozpatrzenia. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem Kolegium, skoro Spółka wniosła odwołanie z uchybieniem 14-dniowego terminu, należało stwierdzić uchybienie terminu od wniesienia odwołania na zasadzie art. 134 k.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu orzekającego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. W skardze na ww. postanowienie Spółka zarzuciła pozostawienie bez merytorycznego rozpatrzenia wniesionego odwołania od decyzji Prezydenta P. z dnia [...] stycznia 2009 r. i stwierdzenie, na podstawie art. 134 k.p.a., uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W motywach skargi podniesiono, iż zgodnie z art. 3 pkt 19 ustawy - Prawo ochrony środowiska, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia powinna być podana do publicznej wiadomości przez obwieszczenie oraz za pośrednictwem strony internetowej (BIP). O ile decyzja ta została obwieszczona w siedzibie Urzędu Miasta P. w dniu [...] stycznia 2009 r. (co jest sprawą dyskusyjną, ponieważ okoliczności tej nie można potwierdzić), o tyle na stronie internetowej ogłoszenie pojawiło się dopiero w dniu [...] kwietnia 2009 r. Dodatkowo wskazano, iż ogłoszenie informacji w sposób zwyczajowo przyjęty powinno mieć miejsce w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez Sygn. akt IV SA/Wa 1508/10 obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia - co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Następnie podniesiono, iż skarżąca Spółka nie mogła podjąć wcześniejszych działań, gdyż nie została poinformowana o sprawie. Biorąc pod uwagę usytuowanie posesji przy ul. [...], która nie jest siedzibą Spółki, skarżąca obligatoryjnie powinna być bezpośrednio poinformowana o toczącym się postępowaniu. Zaniechanie organu w tym względzie stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a.), a także - wyrażonej w art. 10 k.p.a. - zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Następnie skarżąca sformułowała szereg argumentów merytorycznych, mających wskazywać na wadliwość decyzji Prezydenta P. z dnia [...] stycznia 2009 r. m.in. z powodu odstąpienia od konieczności zobowiązania inwestora do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem, niezależnie od treści zarzutów zawartych w skardze, Sąd bada, czy organy prawidłowo rozstrzygnęły sprawę w granicach żądania określonego przez stronę. Kierując się ww. przesłankami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Sygn. akt IV SA/Wa 1508/10 W ocenie Sądu organ przedwcześnie uznał, że pismo skarżącej Spółki z dnia [...] grudnia 2009 r. uzupełnione następnie pismem z dnia [...] lutego 2010 r. stanowi -złożone w trybie art. 129 k.p.a. - odwołanie od decyzji Prezydenta P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] – [...]- [...]-[...], na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...], tj. od km [...] do km [...] w P.. W konsekwencji organ przedwcześnie, a tym samym wadliwie, zastosował art. 134 k.p.a. stwierdzając zaskarżonym postanowieniem uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Do powyższej konstatacji prowadzi ocena akt sprawy, a w szczególności treść pism skarżącej Spółki z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz z dnia [...] lutego 2010 r. W pierwszym z nich skarżąca sformułowała żądanie "uchylenia decyzji zezwalającej na przebudowę odcinka drogi", przy czym żądanie to oparła w pierwszej kolejności na zarzucie naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu powołując art. 10 § 1 k.p.a. Dalej wskazała, iż wprawdzie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana w dniu [...] stycznia 2009 r, to jednak skarżąca dowiedziała się o tym fakcie dopiero w październiku 2009 r. z bezpłatnej gazety "WPR". Zaznaczyła, iż nie miała wiedzy o tym, że informacja o ww. decyzji została wywieszona na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w P. przez okres dwóch tygodni. Jednocześnie zakwestionowała taką formę powiadomienia mieszkańców o ww. decyzji. W dalszej części ww. pisma skarżąca przedstawiła argumentację mającą wskazywać na wadliwość stanowiska przyjętego w decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. W piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. skarżąca Spółka ponownie wniosła o "uchylenie decyzji środowiskowej oraz o zmianę koncepcji przebudowy drogi" formułując kolejne zarzuty merytoryczne. W ocenie składu orzekającego tak sformułowane żądanie budzi uzasadnione wątpliwości co do jego treści. Nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, czy intencją skarżącej Spółki było w istocie wniesienie odwołania od ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., czy też skarżąca domagała się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia Sygn. akt IV SA/Wa 1508/10 się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Za tą drugą możliwością przemawia podstawa prawna powołana w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r., tj. art. 10 § 1 k.p.a., przytoczona argumentacja dotycząca braku powiadomienia skarżącej o toczącym się postępowaniu, rozwinięta następnie w skardze do Sądu, a także upływ czasu od dnia wydania (doręczenia) ww. decyzji do dnia złożenia podania. Odnośnie samej skargi zauważyć należy, iż w istocie w jej komparycji skarżąca formułuje zarzut "pozostawienia wniesionego odwołania bez merytorycznego rozpoznania". Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Kolegium w odpowiedzi na skargę, z cytowanego sformułowania nie wynika jednak, że skarżąca wniosła odwołanie. Jest to bowiem wyłącznie reakcja skarżącej na postanowienie Kolegium stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a nie potwierdzenie rzeczywistej woli skarżącej. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, który podziela skład orzekający w sprawie niniejszej, w sytuacji, gdy podanie skierowane do organu nasuwa wątpliwości co do treści zawartego w nim żądania, organ - mając na względzie obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w mysl art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - winien wezwać wnioskodawcę, do sprecyzowania tegoż żądania. Ustalenie rzeczywistej woli strony ma zasadnicze znaczenie - organ jest bowiem związany żądaniem strony i nie jest władny do zmiany jego kwalifikacji prawnej poprzez uruchomienie, według własnej oceny, właściwego trybu postępowania. Organ ma przy tym, na podstawie art. 9 k.p.a., obowiązek czuwania nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r, sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 117, wyrok NSA z dnia 18 lutego 1994 r., sygn. akt SA/Wr 1587/93). Z określoną w art. 9 k.p.a. zasadą ogólną udzielania informacji faktycznej i prawnej powiązana jest ściśle zasada pogłębiania zaufania obywateli od organów państwa (art. 8 k.p.a.). Obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach (por. wyrok SN z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93). Sygn. akt IV SA/Wa 1508/10 Z akt sprawy nie wynika, by Kolegium podjęło działania w celu wyjaśnienia rzeczywistej woli skarżącej Spółki i jednoznacznego ustalenia, czy pismo z dnia [...] grudnia 2009 r. stanowi odwołanie (art. 127 i nast. k.p.a.), czy też wniosek o podjęcie innych czynności procesowych - w szczególności wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 i nast. k.p.a.). Przeciwnie, z pisma Kolegium z dnia [...] grudnia 2009 r. skierowanego do Prezydenta P. wynika, że podanie skarżącej z dnia [...] grudnia 2009 r. zostało arbitralnie zakwalifikowane przez organ jako odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. W konsekwencji, na skutek zaniechania obowiązku wynikającego z art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 8 i 9 k.p.a., Kolegium przedwcześnie uznało, iż skarżąca wniosła odwołanie, a następnie z naruszeniem art. 134 k.p.a. wydało postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W konkluzji Sąd stwierdza, że Kolegium dopuściło się naruszenia wymienionych powyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Stwierdzona wadliwość formalna postępowania powoduje, że przedwczesnym było odnoszenie się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze, mających wskazywać na wadliwość decyzji Prezydenta P. z dnia [...] stycznia 2009 r. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Kolegium podejmie czynności w celu jednoznacznego ustalenia treści żądania skarżącej Spółki udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek stosownie do uwag poczynionych powyżej. Mając na względzie wszystko powyższe Sąd, na podstawie art. 134 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia wydano w oparciu o art. 152 p.p.s.a. -jak pkt 2 sentencji.