IV SA/Wa 1508/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia wymagań jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych 1. stwierdza nieważność punktu V.2 oraz punktu VI. załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w P. na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu [...] listopada 2012r. Rada Miejska w [...], powołując się na art. 7 ust. 3a ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U.z 2012r. poz. 391, dalej jako: "ustawa") oraz art. 18 ust. 2 pkt. 15 i 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Wymagania te określone zostały w załączniku do niniejszej uchwały. W pkt. V.2 sformułowano wymagania dla przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ustalając, że prowadzący działalność jest zobowiązany do wystawiania dowodów wystawiania dowodów wykonania powyższej usługi (faktur VAT lub rachunków) z podaniem miejsca, daty wykonania oraz ilości wywiezionych nieczystości ciekłych i sposobu ich zagospodarowania. W pkt VI. załącznika do zaskarżonej uchwały określono "Wymagania ogólne" w ten sposób, że "Zastrzega się prawo nałożenia dodatkowych warunków prowadzenia działalności objętej zezwoleniem, jeżeli wymagać będą tego względy ochrony środowiska, sanitarne lub nowe uwarunkowania prawne w przedmiotowym zakresie." Decyzją z [...] lutego 2017 r. Prezydent Miasta [...] udzielił Skarżącemu [...] Sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Miasta [...]. W treści decyzji, wśród obowiązków nałożonych na Skarżącego, określony został obowiązek będący odzwierciedleniem obowiązku przewidzianego w pkt V.2. załącznika do zaskarżonej uchwały, zaś w części końcowej rozstrzygnięcia decyzji powtórzone zostało postanowienie przewidziane w pkt VI. załącznika do zaskarżonej uchwały. W dniu [...] lutego 2017r. Skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie od decyzji m.in. w zakresie decyzji odpowiadającej pkt. V.2 i pkt. VI załącznika do zaskarżonej uchwały. Pismem nadanym w placówce pocztowej w dniu 14 marca 2017r. Skarżący, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miejską w [...] i Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego Skarżącego poprzez uchylenie przepisów pkt. V.2 oraz pkt. VI. załącznika do zaskarżonej uchwały. Wezwania do usunięcia naruszenia doręczone zostały Radzie Miejskiej w [...] i Prezydentowi Miasta [...] w dniu [...] marca 2017r. W odpowiedzi na wezwanie uchwałą nr [...] z [...] marca 2017 r., Rada Miejska w [...] odmówiła uwzględnienia wezwania. Skargę na pkt. V.2 oraz pkt. VI. załącznika do uchwały Nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 8 maja 2017r. wniosła [...] Sp. z o.o. w [...] zarzucając naruszenie prawa w postaci: - art. 7 ust. 3a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (ustawa o czystości), polegające na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe udzielone radom gmin, poprzez określenie wymagań prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podczas gdy powołany przepis upoważnia powołane organy samorządu gminnego jedynie do określenia wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie powołanej działalności; - § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Rozporządzenie Ministra Środowiska), w związku z art. 7 ust. 3a oraz art. 7 ust. 7 ustawy o czystości, polegające na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza zakres umocowania wynikający z powołanego rozporządzenia i powołanej ustawy odnośnie do określenia w zaskarżonej uchwale wymagań niedotyczących pojazdów asenizacyjnych i bazy transportowej, zabiegów sanitarnych ani porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, jak też miejsc przekazywania nieczystości ciekłych; - naruszenie art. 16 § 1, art. 110 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zastrzeżenie w pkt VI. załącznika do zaskarżonej uchwały prawa nałożenia dodatkowych warunków prowadzenia działalności objętej przedmiotowym zezwoleniem, rozumiane jako przyznanie organowi wykonawczemu gminy uprawnienia do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej; - § 115 i § 135 w związku z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Rozporządzenie) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Konstytucja) poprzez odstąpienie od reguł techniki prawodawczej wskazanych w powołanych przepisach Rozporządzenia i zamieszczenie w zaskarżonej uchwale przepisu regulującego sprawy nieprzekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, co godzi w zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji. Skarżąca wniosła na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Miejsca w [...] wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że postanowienia pkt. V.2 zostały ustalone bez przekroczenia delegacji ustawowej oraz stanowią informację dla przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie. Treść tych zapisów daje podstawy do analizy własnych możliwości przedsiębiorcy wykonywania działalności po uzyskaniu zezwolenia. Podobny charakter mają zapisy pkt. VI., zapis ten być może jest nieprecyzyjny ale nie oznacza to, że w przypadku zmiany przepisów nie będą przestrzegane zasady wynikające z K.p.a. lub przepisów wprowadzających te zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 roku, 1136 tj.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarga została wniesiona w terminie wskazanym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Skarżąca zwróciła się do Rady Miejskiej w [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Pismo zostało doręczone organowi w dniu [...].03.2017r. Rada Miejska w [...] w dniu [...].03.2017r. podjęła uchwałę odmawiającą uchylenia zakwestionowanych zapisów, która została doręczona pełnomocnikowi Skarżącej w dniu [...].04.2017r. Spółka wniosła zaś skargę do WSA w dniu [...].05.2017r. Skarżąca posiada też interes prawy w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ponieważ zaskarżone zapisy aktu prawa miejscowego zostały powołane i skonkretyzowane jako obowiązki nałożone przez organ wydający zezwolenie wobec Skarżącej w zakresie prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Skarżąca odwołała się od tej decyzji, jednak jest zobowiązana do przestrzegania tych obowiązków, pod rygorem cofnięcia udzielonego jej zezwolenia. W myśl art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa kształtować prawa na obszarze gminy w sposób samoistny, czyli nie znajdujący podstawy w normie ustawowej. Dotyczy to sytuacji braku w ogóle delegacji ustawowej jak i jej niewłaściwej realizacji. W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w uchwale gminnej oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art.7 ust. 3 a i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym unormowaniem rada gminy określi, w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 tegoż artykułu, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Wskazany ust. 1 pkt 2 dotyczy działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Przy czym, na podstawie art. 7 ust. 7 tej ustawy Minister Środowiska w rozporządzeniu z dnia 14 marca 2012r. w sprawie szczególnego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, skonkretyzował wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych dotyczące: 1) opisu wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do: a) pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług, b) bazy transportowej, 2) zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, 3) miejsc przekazywania nieczystości ciekłych - określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Realizacja powyższych unormowań musi uwzględniać cel jakiemu ma służyć przedmiotowa uchwała. Jako akt prawa miejscowego ma ona umożliwić weryfikację przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Zezwolenia takiego udziela organ wykonawczy gminy w drodze decyzji (art. 7 ust. 6 ustawy). W związku z tym organ stanowiący gminy ma w sposób władczy, ale czytelny określić jakie konkretnie warunki przedsiębiorca musi spełnić, aby uzyskać to zezwolenie, a nie jakich obowiązków przedsiębiorca będzie musiał przestrzegać przy wykonywaniu takiej działalności. Przedmiotowa uchwała ma stanowić swego rodzaju ofertę skierowaną do przedsiębiorców, określającą i podającą do publicznej wiadomości wymagania - głównie techniczne - jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 marca 2011r., sygn II SA/Ol 65/11, Lex nr 993526). Natomiast wskazać należy, że działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest działalnością prawnie reglamentowaną, co jak wskazano wynika wprost z art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Obowiązki, jakie przedsiębiorca winien spełniać przy wykonywaniu usług objętych zezwoleniem określa w zezwoleniu organ wykonawczy gminy (art. 9 ustawy). Ponadto, ustawodawca zagwarantował w art. 8a ust. 1 ustawy możliwość zweryfikowania prawdziwości danych zawartych w dokumentacji przedłożonej przez przedsiębiorcę ubiegającego się o zezwolenie ze stanem rzeczywistym, a w toku tej działalności organ wykonawczy gminy jest uprawniony do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy w zakresie zgodności wykonywanej działalności z udzielonym zezwoleniem (art. 8b ustawy). Tymczasem w pkt V.2 załącznika do uchwały ustalono wymagania dla przedsiębiorcy wykonującego już działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, co jednoznacznie wynika z brzmienia zapisu. Przepis art. 7 ust. 3a ustawy ogranicza natomiast kompetencje stanowiące organu gminy wyłącznie do ustalenia wymagań w stosunku do przedsiębiorców ubiegających się dopiero o uzyskanie zezwolenia. Tym samym nie obejmuje kwestii związanych z obowiązkami tych podmiotów powstającymi w trakcie realizacji wymienionych zadań. Z przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska wynika, że określenie wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o pozwolenie, dotyczyć może tylko i wyłącznie zakresu przedmiotowego wskazanego w rozporządzeniu. Nałożenie obowiązków dotyczących wystawiania dowodów wykonania usług nie jest w żaden sposób związane z wymaganiami określonymi w pkt. 1-3 § 1 rozporządzenia, co wynika jednoznacznie z treści zaskarżonego zapisu i treści rozporządzenia. Ponadto z istoty obowiązków nałożonych w pkt. V.2 wynika, że mają one charakter powtarzający się i maja być wykonywane w trakcie prowadzenia działalności. Zatem, określenie zasad prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania tej działalności po uzyskaniu zezwolenia, wykracza poza delegację ustawową zawartą w tym przepisie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19.10.2011, sygn. akt II SA/Łd 819/11, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 251/12, Lex nr 1219110). W odniesieniu do stanowiska Rady Miasta w sprawie wskazać jedynie należy, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że zapisy z pkt. V.2 i VI. stanowią informację dla przedsiębiorców oraz pouczenie. Brak było podstawy prawnej do zawierana w treści zaskarżonego aktu prawa miejscowego informacji i pouczeń tej treści. Ponadto z treści decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] w stosunku do Skarżącej wynika, że organ udzielający zezwolenia na prowadzenie działalności nie odczytał tych zapisów jako informacji i pouczeń, a jako warunki prowadzenia działalności, konkretyzując je w wydanej decyzji jako obowiązki. Powyższe wskazuje jednoznacznie na błędne stanowisko Rady Miasta w sprawie. Zasadne więc są zarzuty z pkt. 1 i 2 skargi w zakresie naruszenia art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012r. polegające na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza zakres umocowania wynikający z wyżej powołanych przepisów. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 16 § 1, art. 110, 155 K.p.a. i § 115 i 135 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Rozporządzenie) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zapis ten jest zbędny, a ponadto nieprecyzyjny. Zmiana decyzji może bowiem nastąpić tylko w wypadkach prawem przewidzianych, w określonych trybach i przez właściwy organ. Z brzmienia uchwalonego zapisu można wywnioskować, że Rada wprowadzając taki zapis, umożliwiła nałożenie dodatkowych warunków prowadzenia działalności objętej zezwoleniem, z uwagi na bliżej nieokreślone wymagania prawne. Zapis nie precyzuje ani trybu postępowania, ani właściwości organu. Wskazać należy, że obowiązujące przepisy k.p.a. wyczerpująco regulują kwestie dopuszczalności zmiany przez organy administracji ostatecznych decyzji, bądź wydawania nowych. Brak jest podstawy prawnej dla stanowienia przez Radę w uchwale, o prawie nałożenia dodatkowych warunków prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Mając powyższe na względzie orzeczono w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składał się wpis w wysokości 300 zł., wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika zgodnie § 14 ust. 1 pkt. 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz kwota 17,00 zł. opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.