IV SA/Wa 151/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2015 r. orzekającą o odmowie nakazania L. K. przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie poprzez odtworzenie zasypanej części rowu melioracyjnego biegnącego na działce ew. nr [...] po granicy z działką ew. nr [...] lub po trasie zbliżonej w B. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił poniższe uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy: - 31 marca 2011 r. wpłynęło do Wójta Gminy [...] pismo T. M. z prośbą o udrożnienie rowu o szerokości 3 m przebiegającego częściowo po granicy jej działki ew. (nr [...]) i działki ew. nr [...] (należącej do L. i J. K.), a częściowo po działkach tych osób (nr [...] i [...]); - 1 kwietnia 2011 r. L. K. wniosła do Wójta Gminy [...] o nakazanie T. M., właścicielce gruntów graniczących z jej działkami ew. nr [...], [...] i [...], przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie, poprzez usunięcie usypanego na rowie pomiędzy ich działkami wału ziemnego, w ten sposób, aby wody gruntowe mogły swobodnie spływać rowem pomiędzy ich gospodarstwami; - 7 kwietnia 2011 r. Wójt Gminy [...] wszczął postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych na działkach ew. nr [...], [...] i [...]; - Wójt Gminy [...] decyzją z [...] września 2014 r. nakazał L. K. przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie poprzez odtworzenie zasypanej części rowu melioracyjnego biegnącego na działce ew. nr [...] po granicy z działką ew. nr [...] lub po trasie zbliżonej; - Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...] listopada 2014 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia; - wyrokiem z 20 maja 2015 r. WSA w Warszawie oddalił skargę T. M. na decyzję z [...] listopada 2014 r. wskazując m. in., że: - przedmiotem postępowania powinna być ocena wpływu na stosunki wodne: - wykonania rowu między działkami ew. nr [...] i [...], zwanego dalej "Bruzdą", oraz - zasypania w latach 80. XX w. przez L. K. rowu między działkami ew. nr [...] i [...], zwanego dalej "Rowem"; - opinia biegłego z maja 2014 r. jest niekompletna, ponieważ nie obejmuje drugiej z powyższych okoliczności (wpływu zasypania Rowu na stosunki wodne); - ustalenia wymaga, czy Rów jest urządzeniem wodnym szczegółowym w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej "ustawą - Prawem wodnym"; - decyzją z [...] września 2015 r. Wójt Gminy [...] odmówił nakazania L. K. przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie poprzez odtworzenie zasypanej części rowu melioracyjnego biegnącego na działce ew. nr [...] po granicy z działką ew. nr [...] lub po trasie zbliżonej; - przeprowadzone przez Wójta Gminy [...] środki dowodowe (rozbieżne zeznania świadków) i rozbieżności w przedłożonym materiale dowodowym (brak dowiedzenia za pomocą dokumentu istnienia Rowu w przeszłości, mapy z różną lokalizacją Rowu, brak Rowu w ewidencji urządzeń melioracji wodnych) nie pozwoliły na jednoznaczne ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na działce ew. nr [...] ze szkodą dla działki ew. nr [...], a jeżeli tak, to w jaki sposób i co było tego przyczyną; - nie jest możliwe - nawet przy udziale biegłego - wykazanie, aby zasypanie Rowu zmieniło stan wód niekorzystnie dla działki ew. nr [...]; biegły w swej opinii skupił się na oddziaływaniu Bruzdy na działkę ew. nr [...] wskazując, że jeśli przechodziła ona uprzednio między działkami ew. nr [...] i [...], to zmiana położenia jest korzystna dla warunków wodnych na działce ew. nr [...] w latach suchych, a niekorzystna - w bardzo mokrych; biegły w dodatkowym piśmie z 1 grudnia 2014 r. stwierdził, że w obecnym stanie faktycznym nie można jednoznacznie określić, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich; w takiej sytuacji organ uznał, że wskutek zasypania Rowu nie doszło do zmiany stanu wód niekorzystnie dla działki ew. nr [...]; - T. M. zleciła wykonanie prywatnej opinii przez innego biegłego, ale ta nie wyjaśnia kluczowych w sprawie kwestii (czy doszło do zmiany stosunków wodnych na działce ew. nr [...] ze szkodą dla działki ew. nr [...], a jeżeli tak, to w jaki sposób i co było tego przyczyną); w opinii tej stwierdzono, że skoro zasypanie Rowu nie jest kwestionowane, opracowanie to w zasadzie dotyczy jego skutków; nie określono jednak w niej dokładnego przebiegu Rowu, jego parametrów (szerokości i głębokości) ani kiedy go zasypano; nie ma go także w ewidencji urządzeń melioracji wodnych; ponadto, w związku z brakiem wiadomości specjalistycznych, organ nie mógł zweryfikować poprawności tej opinii. Skargę na decyzję z [...] listopada 2015 r. wniosła T. M., zarzucając jej naruszenie art. 7, 12, 75, 77, 136 i art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że: - nie wskazano, dlaczego powołany przez organ biegły w piśmie z 1 grudnia 2014 r. zmienił swoje stanowisko, a organ przyjmuje bezkrytycznie wnioski płynące z tego pisma; w swej ekspertyzie biegły wyraził bowiem opinię, że nastąpiła zmiana stosunków wodnych, gdyż woda spływająca Bruzdą piętrzy się i na skutek cofki może zalewać przydrożną część działki ew. nr [...], a rozwiązaniem tej sytuacji może być likwidacja Bruzdy i poprowadzenie rowu po granicy działek ew. nr [...] i [...] lub po trasie zbliżonej do tej granicy - w taki sposób, aby wylot rowu był usytuowany w pobliżu przepustu pod drogą; - z kolei sporządzona na zlecenie Skarżącej opinia została przez organ dopuszczona jako dowód i - podobnie jak opinia biegłego powołanego przez organ - wskazuje, że po ulewnych deszczach woda piętrzy się i na skutek cofki może zalewać przydrożną część działki ew. nr [...]; - obydwa opracowania są poparte stosownymi wyliczeniami matematycznymi pozwalającymi zrekonstruować parametry postulowanego rowu (na granicy działek ew. nr [...] i [...]) i wykazującymi, że nie byłoby podtopień gdyby takowy istniał, a Bruzda - wskutek okrężnej trasy - nie zapewnia odpływu całej wody do przepustu znajdującego się pod drugiej stronie drogi, naprzeciwko działki ew. nr [...] ani do przepustu naprzeciwko działki ew. nr [...]; - na istnienie Rowu w przeszłości wskazywały zarówno zeznania świadków, jak i mapy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z 23 marca 2016 r. uczestniczka postępowania L. K. podniosła, że: - obie sporządzone w sprawie opinie nie potwierdzają, aby zasypanie Rowu skutkowało zmianą stosunków wodnych; - brak dowodów wskazujących na sprawcę zasypania Rowu; - nastąpiło przedawnienie roszczenia o przywrócenie do stanu poprzedniego, gdyż, choć przepisy ustawy - Prawo wodne nie określają terminu przedawnienia, jednak wprowadzają ogólną zasadę stosowania ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121), zwanej dalej "K. c.", do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (termin przedawnienia 2 lata); z kolei, pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z ze zm.), zwanej dalej "ustawą - Prawo wodne z 1974 r.", jej art. 50 ust. 1 wprowadzał termin 5 lat na ocenę istniejącego stanu gospodarki wodnej, który w niniejszej sprawie, w związku z likwidacja Rowu na początku lat 80. XX w., już upłynął. Na rozprawie (k. 47) Skarżąca wskazywała, że chociaż do zasypania Rowu doszło na przełomie lat 80. i 90. XX w. to zmianą, która miała wpływ na stosunki wodne było utworzenie w marcu 2011 r. Bruzdy (między działkami ew. nr [...] i [...]); płynie nią coraz więcej wody i nie znajdując ujścia, wylewa się na działkę Skarżącej; na przebiegu Bruzdy znajdują się stare karpy drzew, co wyklucza, aby przebiegała ona tamtędy wcześniej; Skarżąca przedłożyła także do akt zdjęcia obrazujące etapy wykonywania Bruzdy. Pełnomocnik uczestniczki postępowania na rozprawie wniósł o oddalenie skargi wskazując, że opinia, która została sporządzona na zlecenie Skarżącej, może budzić wątpliwości i ma tylko wartość pisma prywatnego oraz że przedłożone Sądowi zdjęcia mogły być przedłożone w toczącym się od wielu lat postępowaniu administracyjnym. Sąd zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem sprawa przed wydaniem orzeczenia nie została w sposób wnikliwy rozpatrzona w istotnym zakresie. Przesłanką wydania orzeczenia, w myśl art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne jest ustalenie, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Skoro postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych (przywrócenie stanu poprzedniego lub realizacja urządzeń zapobiegających szkodom) może toczyć się na wniosek strony, możliwe jest ewentualnie również wydanie decyzji o odmowie zobowiązania konkretnych podmiotów. Uzasadnieniem do wydania orzeczenia odmownego jest stwierdzenie braku przesłanek do nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych. Wprawdzie postępowanie dotyczy kwestii związanych ściśle z ewentualnym ograniczeniem korzystania z prawa własności gruntu, na który wpływ ma zmiana stosunków wodnych na nieruchomości sąsiedniej, jednak roszczenia z tym związane są - z woli prawodawcy - dochodzone w postępowaniu administracyjnym. Nie mają stąd w ogóle zastosowania reguły wynikające z art. 6 K. c., lecz zasada ustalania prawdy obiektywnej, do której zobligowane są organy administracji, prowadzące postępowanie w kwestii naruszenia stosunków wodnych (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W tym świetle, wobec złożenia stosownego wniosku przez osoby uważające się za poszkodowane, przesłanką odmowy wydania decyzji zobowiązującej właścicieli konkretnych gruntów do podjęcia działań naprawczych byłoby ustalenie w toku postępowania, że: - określony właściciel gruntu nie jest sprawcą zmiany stosunków wodnych na nieruchomościach sąsiednich (w rozumieniu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne) lub, - brak jest szkodliwego wpływu zmiany stanu wód na grunty sąsiednie. Dodatkowo uznaniowy charakter decyzji wydawanej w myśl art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne (sformułowanie: organ "może") oznacza, że prawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od wydania decyzji nakazowej, pomimo wystąpienia stosownej przesłanki, w pewnych - enumeratywnie niewskazanych - przypadkach. Procedura określona w art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne zamyka jednak możliwość realizacji roszczeń służących ochronie własności przed sądami powszechnymi. Stanowi więc ona wyłączny środek ochrony praw właściciela przed nielegalnymi oddziaływaniami z gruntów sąsiednich - naruszaniem zakazów i nakazów z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne. Własność jest jednocześnie prawem chronionym na szczeblu norm konstytucyjnych (art. 20 i 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., zwanej dalej "Konstytucją"). Stąd odmowa udzielenia ochrony w ramach jedynej dostępnej procedury mogłaby mieć miejsce tylko w przypadkach szczególnych, gdy ważne okoliczności przemawiają przeciw jej udzieleniu, pomimo naruszania prawa nieskrępowanego korzystania ze swojej własności. Uzasadnieniem mogłoby być np.: - istotne przyczynienie się do szkody żądającego ochrony, - gdy koszty naprawienia szkody byłyby niewspółmiernie wysokie, a sprawcy nie sposób przypisać winy, tzn. zakazy lub nakazy z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne wprawdzie nie zostały uwzględnione, lecz podejmując określone działania osoba o przeciętnej wiedzy nie mogła spodziewać się określonych skutków. Do przypadków wskazanych powyżej w tiret 2 nie należy oczywiście sytuacja, gdy właściciel terenu zasypuje rów służący odprowadzaniu wody opadowej do przepustu i nie zapewnia jej prawidłowego ujścia inną drogą, gdyż oczywistym jest, że musi to prowadzić do zmiany stanu wód na gruntach przyległych. Nałożenie obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych może nie być również zasadne, gdy istnieje inna realna gwarancja wyeliminowania - w czasie porównywalnym do realizacji działań przez sprawcę problemu - powstających szkód, np. realizowane są aktualnie działania inwestycyjne, które gwarantują usunięcie negatywnych skutków zmiany stosunków wodnych na gruntach poszkodowanego właściciela. Nałożenie obowiązku działań naprawczych nie jest bowiem sankcją administracyjną za niezgodne z prawem zachowanie (uchybienie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne), lecz ma służyć wyłącznie usunięciu negatywnych skutków wynikających z nielegalnych działań, których skutkiem jest m. in. naruszenie prawa nieskrępowanego korzystania z nieruchomości przez innych właścicieli gruntów. Nałożenie obowiązku podjęcia określonych działań naprawczych na sprawcę szkód w następstwie naruszenia stosunków wodnych nie jest też oczywiście możliwe, gdy - w świetle ustaleń - ich realizacja nie spowoduje poprawy stanu będącego następstwem nielegalnych działań. Wskazane wyżej uwarunkowania formalno-prawne winien mieć na uwadze organ orzekający w sprawie, przy czym organ II. instancji jest obowiązany do jej ponownego rozpatrzenia (art. 15 K.p.a.), a więc zobligowany jest wskazać, jaki stan faktyczny uznał za ustalony, na jakiej podstawie (z jakich dowodów wywodzi określone wnioski) oraz dlaczego orzekł w określony sposób, gdyż działa w zakresie uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie czyni zadość tym postulatom. Ponownie rozpatrując sprawę organ II. instancji, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w zapadłym w sprawie wyroku. Wskazano w nim, że przedmiotem postępowania powinna być ocena wpływu na stosunki wodne dwóch zdarzeń: 1. wykonania Bruzdy (rowu między działkami ew. nr [...] i [...]) oraz 2. zasypania Rowu (między działkami ew. nr [...] i [...]) w latach 80. XX w. przez L. K. Sąd jednocześnie uznał, że opinia biegłego z maja 2014 r. jest niekompletna, ponieważ nie obejmuje drugiej z powyższych okoliczności (wpływu zasypania Rowu na stosunki wodne). Organ II. instancji - wbrew wskazaniu zawartym w wyroku - nie zbadał wpływu na stosunki wodne na przedmiotowym obszarze pierwszej z powyższych okoliczności: wykonania Bruzdy. Skarżąca zwracała uwagę, że właśnie ta okoliczność (wykonanie Bruzdy w marcu 2011 r.), a nie zasypanie Rowu na przełomie lat 80. i 90. XX w., miała negatywny wpływ na jej działkę. Organ skupił się zaś jedynie na próbie wyjaśnienia zasypania Rowu na stosunki wodne i to pomimo tego, że kwestia skutku wykonania Bruzdy była sygnalizowana w sporządzonej opinii biegłego i dodatkowej ekspertyzie wykonanej na zlecenie Skarżącej. W zaskarżonej decyzji zabrakło odniesienia się do tych części powyższych dokumentów. Organ był również związany zawartym w wyroku wskazaniem, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, aby określić właściwość do jej załatwienia, konieczne jest ustalenie, czy Rów jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne. W sprawie nie wyjaśniono tej okoliczności. Nie można uznać za wykonanie wskazania Sądu stwierdzenia organu, że Rów nie widnieje w ewidencji urządzeń wodnych, ponieważ ujawnienie Rowu w tej ewidencji nie przesądza o zakwalifikowaniu go jako urządzenia wodnego szczegółowego. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 tej ustawy, to znaczy jeśli regulują stosunki wodne w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz chronią użytki rolne przed powodziami. Kryterium zaliczenia danego rowu do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych jest więc jego funkcja, a nie ujawnienie go w stosownej ewidencji. W tej sytuacji należało zastosować się do wskazania zawartego w wyroku, a więc wyjaśnić, jaką funkcję pełnił Rów. Powyższe stanowi o naruszeniu przepisów procedury administracyjnej dotyczących obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza: "pomimo podjęcia przez organ różnych działań w celu prawidłowego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia jej biorąc pod uwagę również opinię biegłego, nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy". W tej sytuacji nie było dopuszczalne orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I. instancji. Jak wskazano na wstępie, w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych obowiązuje zasada dokonywania ustaleń z urzędu (reguła postępowania administracyjnego). Odnosząc się do podniesionych w piśmie uczestniczki postępowania z 23 marca 2016 r. kwestii należy wskazać, że: - w uprzednim wyroku Sąd uznał, że sprawcą zasypania Rowu była uczestniczka postępowania; należy to wywieść ze stwierdzenia Sądu: "Niekompletność opinii polega na niezbadaniu przez biegłego wpływu zasypania przez L. K. rowu melioracyjnego istniejącego na działkach [...] i [...] na stan wody na gruncie"; - nie istnieje przepis ustawy - Prawo wodne dotyczący przedawnienia roszczenia o przywrócenie stosunków wodnych; nie ma też w tej ustawie odesłania do stosowania terminów przedawnienia z K. c.; z kolei poprzednio obowiązująca ustawa - Prawo wodne z 1974 r. w art. 40 pkt 3 stanowiła co prawda, że przedawnienie następuje z upływem trzech lat od ujawnienia szkody, lecz nie ma ona zastosowania w sprawie, gdyż - jak wynika z akt sprawy - szkoda nastąpiła już w czasie obowiązywania ustawy - Prawo wodne; nie stanowi z kolei o przedawnieniu powołany przez uczestnika postępowania art. 50 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy - Prawo wodne z 1974 r. Odnosząc się zaś do podniesionych na rozprawie kwestii należy podnieść, że: - przedłożone na rozprawie przez Skarżącą zdjęcia nie były przedmiotem dowodu przeprowadzonego przez Sąd, ponieważ - w związku z niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji - nie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a.; - wykonana na zlecenie Skarżącej ekspertyza, mimo że nie została sporządzona na zlecenie organu, nie została zakwestionowana przez organ jako wiarygodny dowód w sprawie, stąd podlega ogólnym zasadom rządzącym postępowaniem dowodowym. Wskazać wypada, że wartość dowodowa opinii przedłożonej przez stronę - o ile sporządził ją specjalista, którego kwalifikacje w danym zakresie nie są przez organ kwestionowane - powinna zostać przez niego oceniona, a stosowne konkluzje winny być zawarte w uzasadnieniu decyzji. Organ nie uczynił zadość temu wymaganiu w zakresie analizy wpływu wykonania Bruzdy na stosunki wodne. Brak wiedzy specjalistycznej organu nie może być przesłanką dla kwestionowania przydatności określonego dokumentu w postępowaniu, mając na uwadze treść art. 75 § 1 K.p.a. (jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem - w szczególności dokumenty). O ile określony dokument zawiera informacje, które mogą być istotne w sprawie, a organ uznałby za konieczne zweryfikowanie zawartych w nim informacji, wobec powzięcia konkretnych wątpliwości może wykorzystać uprawnienia wskazane w art. 84 § 1 K.p.a. Przesłanką tego rodzaju wątpliwości mogłaby być np. istotna różnica pomiędzy ustaleniami wynikającymi z opinii prywatnej a stanowiskiem biegłego, powołanego uprzednio przez organ. W przedmiotowej sprawie nie wskazano jednak dotąd, aby tego rodzaju wątpliwości wystąpiły. Wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, czego odzwierciedleniem musiałaby być treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przedwczesna byłaby ocena, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego - czy istniały przesłanki odmowy nałożenia stosownych obowiązków na uczestniczkę postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.