IV SA/Wa 1511/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r. sygn. akt IV SAB/WA 249/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem skargi wniesionej w dniu 15 maja 2017 r. przez J. S. (dalej: "skarżąca") jest niewykonanie przez Prezydenta W. (dalej: "Prezydent") wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 249/15. II. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy. II.1. Wyrokiem z 15 września 2015 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 249/15) WSA w Warszawie zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wniosku złożonego w dniu 6 stycznia 2001 r. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną ulicę B. i ulicę P. w trybie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). W wyroku tym Sąd, stwierdził jednocześnie, iż bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem prawomocnego wyroku wpłynęły do Prezydenta 25 listopada 2015 r. II.2. W odniesieniu do nieruchomości przy ul. B. Prezydent W. decyzją z [...] marca 2016 r. ustalił odszkodowanie za grunt stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 91 m² zajęty pod drogę publiczną ul. B.. Decyzja stała się ostateczna [...] kwietnia 2016 r. W odniesieniu do ulicy P. stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 100 m² Prezydent W. postanowieniem z [...] lutego 2016 r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy ze skargi kasacyjnej J. S.j na wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 205/14). Wyrokiem tym WSA w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod część ulicy P. w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 100 m². Prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 13 stycznia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2545/16), wydanym na skutek skargi J. S. i R. S., uchylono wspomniane wyżej postanowienie Prezydenta z [...] lutego 2016 r. oraz utrzymujące go w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. w sprawie zawieszenia postępowania. WSA w Warszawie w wyroku tym stwierdził, że zawieszenie przez Prezydenta postępowania w sprawie o odszkodowanie było bezzasadne. Sąd uznał wówczas, że zawieszając postępowanie organy dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a. W wyroku w sprawie IV SAB/Wa 249/15 Sąd wyraźnie wypowiedział się bowiem, iż ustała przeszkoda do orzekania w sprawie odszkodowania po tym, jak WSA w Warszawie wyrokiem z 26 września 2014 r. oddalił skargę na decyzję Ministra w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Gminę W. z dniem [...] stycznia 1999 r. Tymczasem organy nie zastosowały się do wyżej przytoczonego poglądu prawnego, czym naruszyły normę art. 153 p.p.s.a. WSA w Warszawie podkreślił, że po wydaniu wyroku oddalającego skargę, gdy upadło postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, nie było żadnych przeszkód do procedowania w sprawie odszkodowania. Tym samym zawieszenie postępowania ze względu na błędną kwalifikację skutków wyroku nie mogło mieć miejsca. Należy dodać, że wyrokiem z 23 lutego 2017 r. (sygn. akt I OSK 790/15) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wspomnianą skargę kasacyjną J. S. od wyroku WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 205/14. II.3. J. S. 17 lutego 2016 r. wniosła skargę na niewykonanie wyroku WSA w Warszawie z 15 września 2015 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 249/15). Wyrokiem z 24 listopada 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 707/16) Sąd wymierzył Prezydentowi W. grzywnę, stwierdził, iż niewykonanie wyroku nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przyznał od Prezydenta W. na rzecz J. S. sumę pieniężną w wysokości 500 złotych oraz zasądził od Prezydenta W. na rzecz J. S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odpis tego wyroku wraz z uzasadnieniem doręczono Prezydentowi w dniu 13 stycznia 2017 r. (tom 1/8 akt administracyjnych). Odpis wyroku z 24 listopada 2016 r. ze stwierdzeniem prawomocności wpłynął do Prezydenta w dniu 15 marca 2017 r. z informacją, że teczki postępowania administracyjnego zostały dołączone do powołanej wyżej sprawy o sygn. IV SA/Wa 2545/16 i zostaną zwrócone do organu po prawomocnym zakończeniu sprawy ze skargi J. S. i R. S. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania. Akta przedmiotowego postępowania wpłynęły do organu przy piśmie z dnia 15 maja 2017 r. II.4. W dniu 11 kwietnia 2017 r. J. S. wezwała Prezydenta do wykonania wyroku z 15 września 2015 r. Z akt sprawy wynika, że Prezydent decyzją z [...] czerwca 2017 r. przyznał J. S. oraz R. S. odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa w związku z zajęciem pod część ulicy P. w W. działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 100 m². Decyzja ta jest ostateczna. III.1. W skardze na niewykonanie wyrok z 15 września 2015 r., która wpłynęła do Prezydenta w dniu 15 maja 2017 r., skarżąca wniosła (skarga R. S. została prawomocnie odrzucona) o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej, a także stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżąca domagała się zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że zwłoka w wykonaniu wyroku w sprawie IV SAB/Wa 249/15 "trwa już niemal 16 miesięcy". Skarga została podtrzymana w piśmie pełnomocnika skarżącej z 27 lutego 2018 r. III.2. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, akcentując fakt zwrotu akt administracyjnych w dniu 15 maja 2017 r. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie jej wnioski okazały się zasadne. IV.2.1. Podstawą wniesienia skargi w niniejszej sprawie był art. 154 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Powołany przepis p.p.s.a. stanowi jeden z instrumentów służących zdyscyplinowaniu organów administracji publicznej i mających na celu przestrzeganie przez te organy zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Równocześnie zauważyć należy, że celem wprowadzenia art. 154 p.p.s.a. jest nie tylko zapewnienie sprawności postępowania administracyjnego, ale również wykonanie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego dotyczącego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym aspekcie rzeczona instytucja chroni również prawo jednostki do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), a ściślej rzecz ujmując wynikające z powołanego przepisu Konstytucji RP prawo do skutecznego wykonania wyroku sądowego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 19 września 2016 r., IV SA/Wa 1315/16, CBOSA oraz cyt. tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Reasumując, obowiązek wykonywania przez organy administracji publicznej prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych ma kluczowe znaczenie dla porządku demokratycznego. IV.2.2. Skarżąca wypełniła warunek uprzedniego wezwania Prezydenta do wykonania wyroku z 15 września 2015 r. (zob. powołane wyżej wezwanie z 11 kwietnia 2017 r.). IV.2.3. Następnie należy ocenić, jakie znaczenie dla sprawy, w świetle zasady powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.), ma fakt wydania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 707/16) uwzględniającego już skargę skarżącej na niewykonanie wyroku z 15 września 2015 r. Ustawodawca wprost tej kwestii nie rozstrzygnął, ale mając na uwadze funkcję skargi przewidzianej w art. 154 p.p.s.a., należy przyjąć, że skarga ta może być skutecznie wnoszona wielokrotnie, tj. do czasu trwania stanu niewykonania prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. np. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., I OSK 71/17, CBOSA). Więcej kontrowersji wywołuje kwestia, jak określić moment, od którego należy liczyć stan "dalszej" bezczynności organu. Organowi nie można bowiem, bez naruszenia stanu rei iudicatae, wymierzyć grzywny za niewykonanie wyroku za ten sam okres, który był objęty poprzednim wyrokiem wydanym na podstawie art. 154 p.p.s.a. Możliwe są tu różne warianty interpretacyjne. Po pierwsze, za decydującą można uznać datę wniesienia poprzedniej skargi, na co może pośrednio wskazywać treść art. 154 § 3 p.p.s.a. Po drugie, odwołać się można do daty wyrokowania przez wojewódzki sąd administracyjny. Po trzecie, wskazać można na datę doręczenia organowi nieprawomocnego wyroku uwzgledniającego skargę wraz z uzasadnieniem wyroku. Po czwarte, przyjąć można datę prawomocności tego wyroku. W ocenie Sądu, podzielić należy pogląd, że najwięcej argumentów przemawia za przyjęciem daty doręczenia organowi nieprawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem (por. np. P. Daniel, A. Skomra, Zakres sądowej kontroli w sprawie w sprawach ze skarg o wymierzenie organowi grzywny z tytułu niewykonania wyroku sądu administracyjnego, ZNSA 2014, nr 6, s. 68-70). Organ z tą datą może zapoznać się z wszystkimi przyczynami uwzględnienia skargi, co ma istotne znaczenie dla podjęcia przez ten organ działań realizujących oceny prawne i wskazania sformułowane przez sąd. Z drugiej strony, nie można wiązać, w omawianym przypadku, zakresu stanu powagi rzeczy osądzonej z datą prawomocności wyroku uwzgledniającego skargę na niewykonanie wyroku. Otóż organ wnosząc skargę kasacyjną, chociażby oczywiście bezzasadną, przedłużałby, bez prawnych konsekwencji, stan bezczynności w wykonaniu wyroku. NSA nie mógłby w szczególności, rozpoznając skargę kasacyjną organu, orzec na niekorzyść tego organu. Reasumując, Sąd oceniając zachowanie Prezydenta uwzględnił stan zaistniały po dniu 13 stycznia 2017 r. (data doręczenia nieprawomocnego wyroku w sprawie IV SA/Wa 707/16). Mając na uwadze, że organ wydał decyzję w sprawie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa nieruchomości przy ul. P. w dniu [...] czerwca 2017 r., uznać należy, że Prezydent pozostawał w bezczynności co wykonania wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 września 2015 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 249/15). IV.2.4. Okolicznością uzasadniającą oddalenie skargi w niniejszej sprawie nie mogło być, opisane wyżej, zawieszenie przez Prezydenta postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Zawieszenie to było bowiem niezgodne z prawem, o czym przesądził prawomocnie WSA w Warszawie wskazanym wyżej wyrokiem z 13 stycznia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2545/16). Zgodnie z powszechnie przejętą zasadą prawa, organ nie można czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuria ius non oritur). Na niemożność powoływania się przez organ, w sprawie dotyczącej bezczynności, na bezprawne zawieszenie postępowania, zwrócił uwagę NSA m.in. w wyroku z 31 maja 2016 r. (II OSK 1903/15) oraz wyroku z 26 listopada 2013 r. (I OSK 2704/13) - CBOSA. IV.2.5. Przyczyną wyłączającą odpowiedzialność Prezydenta za niewykonanie wyroku w sprawie IV SAB/Wa 249/15 nie mógł być również brak akt administracyjnych (zostały one zwrócono organowi w dniu w dniu 15 maja 2017 r. (w związku z uprawomocnieniem się wyroku w sprawie IV SA/Wa 2545/16). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że organ winien podjąć działania zmierzające do sporządzenia w niezbędnym zakresie kopii akt administracyjnych celem niezwłocznego rozpoznania podania strony, a nie oczekiwać biernie na zwroty tych akt przez sąd (por. np. wyroki NSA z: 9 listopada 2007 r., I OSK 1533/06; 19 sierpnia 2014 r., I OSK 337/14; 11 sierpnia 2017 r., I OSK 350/17 – CBOSA). Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby Prezydent, po dniu 13 stycznia 2017 r., czynił starania o pozyskanie takich kopii z akt znajdujących się w sądzie administracyjnym. IV.3.1. Uwzględnienie skargi na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego następuje przede wszystkim poprzez wymierzenie organowi grzywny (art. 154 § 1 p.p.s.a.). Grzywna ta może być wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Rzeczone przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w roku 2017 r. wynosiło 4271,51 zł (zob. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2017 r. M.P. z 13 lutego 2018 r., poz. 187). Maksymalna kwota grzywny, jaka mogła być wymierzona Prezydentowi to 42 715,10 zł. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy adekwatną grzywną będzie kwota 500 zł. Z jednej strony kwota ta nie ma charakteru symbolicznego i realizuje funkcję represyjne grzywny. Z drugiej strony, Sądu wziął pod uwagę przede wszystkim okoliczność, że przed wydaniem niniejszego wyroku Prezydent zakończył postepowanie administracyjne decyzją ustalającą odszkodowanie na rzecz skarżącej. Ponadto, Sąd miał na uwadze względnie niedługi okres, jaki minął od doręczenia organowi wyroku WSA w Warszawie z 24 listopada 2016 r. (IV SA/Wa 707/16), a załatwieniem sprawy administracyjnej przez organ. IV.3.2. Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta w niewykonaniu wyroku w sprawie IV SAB/Wa 249/15 nie miała, w zakresie podlegającym ocenie w niniejszej sprawie, charakteru rażącego. W szczególności Prezydent załatwił sprawę niezwłocznie po zwróceniu mu przez sąd akt administracyjnych, a od doręczenia organowi poprzedniego wyroku wydanego na podstawie art. 154 p.p.s.a. minęło pięć miesięcy. Na brak rażącego naruszenia prawa znaczenie ma również okoliczność, że kwestia, czy organ ma obowiązek sporządzać kopie akt administracyjnych, które znajdują się w sądzie administracyjnym, nie była jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. IV.3.3. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania od Prezydenta na rzecz skarżącej, po raz kolejny, sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. Przyznanie tej sumy nie jest obligatoryjne, ale pozostawione zostało uznaniu sędziowskiemu (verba legis: "sąd może przyznać") – por. np. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16, CBOSA). Jest ona dodatkowym środkiem prewencyjno-kompensacyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy sąd, oddalając skargę w części dotyczącej żądania przyznania skarżącej po raz kolejny sumy pieniężnej, miał przede wszystkim na uwadze następujące okoliczności: i) wykonanie orzeczenia w sprawie w sprawie IV SAB/Wa 249/15 przed dniem wyrokowania w niniejszej sprawie; ii) niezwłoczne załatwienie sprawy przez Prezydenta po otrzymaniu akt administracyjnych z sądu administracyjnego; iii) wątpliwości interpretacyjne z określeniem momentu, od jakiego należy ustalić zakres czasowy powagi rzeczy osądzonej w związku z wyrokiem w sprawie IV SA/Wa 707/16; iv) wątpliwości interpretacyjne dotyczące obowiązków organu sporządzenia kopii dokumentów w przypadku przekazania akt administracyjnych do sądu administracyjnego. Reasumując, w realiach niniejszej sprawy nie można stwierdzić, że Prezydent celowo zwlekał z wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie odszkodowania. IV. 5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł oraz 17 zł uiszczone tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.