IV SA/Wa 1515/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej O. S.A. z siedzibą w B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1515/10 Uzasadnienie Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Dyrektor"), po rozpoznaniu wniosku spółki O. S.A. (dalej "skarżąca") o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem wydanym z upoważnienia Dyrektora przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w O. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej wraz ze sklepem i warsztatem oraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym budowie: 1. sklepu z artykułami do produkcji rolnej, o powierzchni sprzedaży do 400 m2-sprzedaż maszyn rolniczych i części do maszyn, 2. warsztatu (tzn. stacji obsługi i remontu sprzętu rolniczego o nie więcej niż 12 stanowisk roboczych), 3. pomieszczeń administracyjno-socjalnych i magazynowych oraz kotłowni o mocy do 10 kv, 4. urządzeń komunikacji wewnętrznej i infrastruktury technicznej, na terenie nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości L., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że przesłany projekt o warunkach zabudowy powinien zawierać załączniki stanowiące jego integralną część. Jednym z tych załączników jest zgodnie z art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kopia mapy zasadniczej lub katastralnej w skali 1:500 lub 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego przedstawiająca linie rozgraniczające teren inwestycji, drugim - analiza (podpisana przez uprawnioną osobę), na którą, w świetle § 9 ust. 2 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), składa się część tekstowa i część graficzna. W rozpoznawanej sprawie organ uzgadniający dostrzegł natomiast, że przedłożony do uzgodnienia przez organ decydujący - Wójta Gminy L. - projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jest niekompletny, gdyż nie zawiera ani części tekstowej, ani część graficznej analizy, a jedynie kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:1000. Ponadto na jedynym dołączonym załączniku nie została jednoznacznie określona linia zabudowy od drogi krajowej nr [...]. Organ wskazał ponadto, że na przesłanym projekcie decyzji brak jest podpisu osoby go sporządzającej. Powołując się z kolei na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że zadanie organu uzgadniającego polega na uzgodnieniu konkretnego, jednoznacznie i precyzyjnie wskazanego w projekcie decyzji rozwiązania organ podniósł, że w niniejszej sprawie w pkt 5 ppkt e tiret 1 dotyczącym warunków obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej przesłanego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji znajduje się nieprecyzyjny zapis "Zjazd na teren - jak dotychczas, z drogi krajowej", z którego nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, sposób obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu wskazane powyżej wady przesłanego projektu decyzji uniemożliwiają organowi uzgadniającemu dokonanie jego merytorycznej oceny, albowiem z analizy takiego wadliwego projektu organ może wyprowadzić błędne wnioski co do stanu faktycznego sprawy oraz co do przedmiotu uzgodnienia. Skargę na postanowienie Dyrektora z dnia [...] czerwca 2010 r. wniosła skarżąca, zarzucając orzeczeniu naruszenie prawa procesowego tj.: * art. 7 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i wyjaśnienia całego materiału dowodowego, * art. 8 kpa poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie skarżącego do organów, - art. 9 kpa poprzez brak wykonania obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego oraz organu decydującego o okolicznościach faktycznych prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, -art. 10 kpa poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, -art. 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, z uwagi na przyczyny formalne, a nie merytoryczne, -art. 15 kpa poprzez pozbawienie stron dwuinstancyjności postępowania, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału do rozpatrzenia merytorycznego sprawy, art. 86 kpa poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z przesłuchania strony na okoliczność poprawności, zupełności czy kompletności projektu decyzji przedłożonej do uzgodnienia, oraz naruszenie prawa materialnego tj.: art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, iż znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 kpa poprzez uznanie, iż znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak również postanowienia go poprzedzającego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek uzgodnienia przez Dyrektora projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu wynikał z art.53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzje tego rodzaju wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie, albowiem teren inwestycji przylega do pasa drogowego drogi krajowej. Materialnoprawny zakres wspomnianego uzgodnienia wyznacza art.35 ust.3 ustawy o drogach publicznych, stanowiący, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przedmiotem oceny organu uzgadniającego może być wyłącznie sposób obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji w kształcie, jaki wynika z przedłożonego do zaopiniowania projektu decyzji, ustalającej warunki zabudowy. W projekcie dotyczącym niniejszej sprawy przewidziano: "Zjazd na teren, jak dotychczas, z drogi krajowej". W świetle cytowanego art.35 ust.3 ustawy o drogach publicznych Dyrektor zobowiązany był do oceny, czy istnieje możliwość włączenia do drogi krajowej, której Dyrektor jest zarządcą, ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją. Podkreślenia w związku z powyższym wymaga, że uzasadnienia obu postanowień Dyrektora wydanych w sprawie różnią się diametralnie. Przesłanki odmowy pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji wyłożone w przez Dyrektora w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. miały charakter ściśle merytoryczny. Odmowa uzgodnienia nastąpiła w szczególności z uwagi na fakt, że w ocenie Dyrektora niedopuszczalnym byłoby wykorzystanie istniejącego zjazdu na cele związane z obsługą komunikacyjną planowanej inwestycji. W wyniku zmiany sposobu użytkowania terenów przyległych do drogi krajowej zwiększy się bowiem częstotliwość wykorzystania przedmiotowego zjazdu, co ze względu na jego parametry użytkowe, jak i lokalizację na zewnętrznej krawędzi drogi spowoduje zwiększenie możliwości wystąpienia sytuacji zagrażających bezpieczeństwu użytkowników drogi krajowej. Obsługa komunikacyjna inwestycji winna być zapewniona tylko i wyłącznie za pomocą zjazdu publicznego wyposażonego w dodatkowe pasy ruchu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł szereg zastrzeżeń do stanowiska organu, podnosząc w szczególności, że nowa inwestycja nie przyczyni się do zwiększenia ruchu na drodze krajowej, a ponadto, że organ dąży do nieuprawnionego przeniesienia na skarżącego obowiązku wybudowania zjazdu publicznego, podczas zadanie to obciąża zarządcę drogi. Zarówno argumentacja sformułowana w pierwszym postanowieniu, jak i kontrargumentacja skarżącego wyłożona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie doczekały się weryfikacji w zaskarżonym obecnie do Sądu postanowieniu Dyrektora wydanym w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. W orzeczeniu tym organ uzasadnił utrzymanie w mocy własnego wcześniejszego postanowienia niekompletnością dokumentacji oraz brakiem precyzji postanowienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, dotyczącego obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Należy w związku z powyższym podkreślić, że przeszkodę w postaci ewentualnej niekompletności dokumentacji sprawy organ winien w pierwszej kolejności przezwyciężyć poprzez zwrócenie się do organu wnioskującego o dokonanie uzgodnień, ewentualnie do inwestora o uzupełnienie braków. Potwierdzenia, że takie działania zostały przez organ podjęte, brak w aktach sprawy. Podobnie nie można za za przekonującą przeszkodę do orzekania w sprawie uznać faktu niedostatecznego sprecyzowania w projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji sposobu uregulowania obsługi komunikacyjnej tej inwestycji, w sytuacji, w której wyczerpujące zinterpretowanie i skomentowanie tego postanowienia projektu (wprawdzie zwięzłego, niemniej sformułowanego w sposób jasny) nie nastręczało trudności przy orzekaniu przez Dyrektora w dniu [...] kwietnia 2010 r. Stwierdzenie w tej sytuacji, że wspomniana propozycja jest nieprecyzyjna, wymagałoby wskazania, w czym konkretnie braku tej precyzji należy upatrywać i jak ten brak miałby być uzupełniony. Dostrzegając powyższe uchybienia Sąd stwierdza, że rozpatrując sprawę po raz drugi organ przedwcześnie uznał, że zachodzą warunki do odmownego załatwienia wniosku o uzgodnienie planowanej inwestycji, nie podejmując w pierwszej kolejności starań celem skompletowania brakującej dokumentacji, oraz nie wyjaśniając wyczerpująco stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów skarżącej. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie, w związku z czym zaskarżone postanowienie Dyrektora należało wyeliminować z obrotu prawnego. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Dyrektor ponownie rozpozna sprawę uzgodnienia planowanej inwestycji z uwzględnieniem wytycznych sformułowanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c, art.152 i art.200 p.p.s.a.